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發佈日期：2026/09/03 |
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景觀及環評工具運用於光電設置之法制化研究
【摘要】
在2050年淨零碳排，2030年全球必須有超過60%電力來自再生能源之目標壓力下，臺灣政府為了達到2025年光電 20GW（百萬瓩）目標，除從既有的漁電共生專區、不利耕作區、台西工業區土地持續推動太陽能地面光電設施外，並於2023年6月推出「綠能發展區」政策，協同內政部鬆綁非都市土地使用管制規則中農地種電之限制規定，加速專區的用地取得，然卻未對區位劃設標準、民眾參與機制等為妥適規範，造成大量農地流失，土壤硬化、生物多樣性、動植物生存環境破壞、農漁民失業等缺失。
在極端氣候造成的洪患、乾旱、酷暑及嚴寒已為常態之今日，環境治理必須由整體環境與景觀生態出發，做最基礎的環境改造，以確保土地在開發利用之過程中，以平衡、補償或替代之方式，回復人類開發過程中對環境破壞與影響。景觀計畫係土地使用管制之重要工具，在景觀法尚未完成立法程序前，如何運用景觀計畫平衡、補償或替代之功能，彌補人類在土地開發過程中對環境之破壞與影響，並與現行法令體系相結合，建構景觀相關法制，讓綠能（再生能源），尤其是太陽光電設施，不會成為另一個環境殺手，並強化國土空間規劃、選址、民眾參與及環社檢核功能，係本文之主要目的與內容。 【目次】
壹、前言
貳、問題及成因 參、國外借鏡 肆、臺灣設置太陽光電設施之相關規範 伍、景觀計畫作為調控工具之可行性 陸、結論與建議 【關鍵詞】
【本文試讀】
壹、前言
面對全球暖化的氣候挑戰，多國已承諾將在2050年前達到淨零排放的目標，以免災難性和不可逆轉的連鎖反應觸發社會系统跨越臨界點，導致社會不穩定，甚至崩潰。依英國Exeter大學全球系统研究所(GSI)2023年發布的《全球臨界點2023年報告》(Global Tipping Points Report 2023)中顯示：當前自然生態環境壓力十分嚴重，自然界一大部分組成可能無法維持當前狀態並會產生突然不可逆轉的變化。在全球變暖的趨勢下，有5個主要臨界系统正面臨被跨越的風險，分別是：溫水珊瑚礁、格陵蘭島冰蓋、南極西部冰蓋、永久凍土區和北大西洋次極地回旋環流。對此全球性的挑戰，聯合國在1992年即通過「氣候變遷綱要公約」(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)；1997年在日本京都簽訂該公約補充條款，即京都議定書(Kyoto Protocol)；2015年12月聯合國氣候峰會(COP21)通過巴黎協議(Paris Agreement)，該協議包括三項重點(UNFCCC, 2018)：(一)將全球平均升溫控制在2°C以內，至少控制在1.5°C之內。(二)每個國家必須向氣候變遷公約秘書處提供「國家自主貢獻」(Nationally Determined Contributions, NDC)，這份文件將被視為各國的減碳承諾，各國在文件中應提出該國的積極減碳作法及欲達成的減碳目標，且每五年須提交一次，每次的計畫只能更為進步，不能倒退。(三)已開發國家將在2020年之前，每年提供1,000億美元，協助開發中國家對抗氣候變遷。2016年G20 (Group of Twenty)前夕，美國與中國作為世界兩大經濟體及前兩名的碳排放量國，同日批准了巴黎協議，第三大碳排放國印度也於同年10月份批准該協議，對於世界各國攜手對抗全球暖化與氣候變遷有重要的歷史意義。聯合國政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)並呼籲，全球如果要將平均升溫控制在攝氏1.5度內，必須在2030年減排至少43%，並在2050年實現淨零碳排。國際能源總署IEA (International Energy Agency)則建議，如果要在2050年前實現淨零，2030年全球必須有超過60%電力來自再生能源。
我國雖然不在上述國際規範的締約國當中，但作為地球上無法逃避危害的一份子，針對全球暖化與氣候變遷所達成國際減碳協議，行政院在2012年提出了《溫室氣體減量及管理法》，並在2015年於立法院三讀通過。環保署（現已改制為環境部）也在2015年發布「國家自定預期貢獻」(INDC)，定下2030年達成減排至20%為階段性目標，推動能源轉型降低碳排量，並開始推動能源轉型，積極發展再生能源並制定相關能源政策與法規。 2016年確立「核電除役」、核電廠不延役，並制定2025非核家園目標，全力發展再生能源取代核能發電。為配合2025年非核家園政策，其將2025年再生能源的目標由原本的15,213MW調高至27,423MW，達到再生能源占總發電量20%，並全力推動太陽光電與離岸風力發電，而所有再生能源的發電目標當中，又以太陽光電的250億度占總發電目標近五成最高。行政院並於2016年10月核定「太陽光電2年推動計畫」，透過各部會規劃相關策略與措施，於2018年6月達成1.52G(1,520MW)之目標。其設置目標分為屋頂型與地面型，屋頂型設置目標包含中央公有屋頂、工廠屋頂、農業設施與其他屋頂。地面型設置目標包含鹽業用地、嚴重地層下陷區域、水域空間、掩埋場等各類型場域。2017年10月啟動「綠能屋頂全民參與計劃」，屋主免出資參與綠能屋頂改造，提升屋頂結構安全，美化屋頂市容景觀，營運商以電能保證收購費率長期維運達二十年，分享至少10%躉購費率回饋金給民眾，另外回饋3%的躉購費率給地方政府成立綠電發展基金支持綠能及鄰里建設。為增進建築物屋頂設置太陽光電設備，內政部在不影響公共安全政策原則下，推動屋頂改造方案，同時簡化申請設置綠能屋頂處理流程及應附文件、方便民眾辦理，而地面型太陽光電因單場裝置規模較屋頂型大，較具商業價值，為我國主要推動之光電項目。 貳、問題及成因
在2050年淨零碳排，2030年全球必須有超過60%電力來自再生能源之目標壓力下，臺灣政府為了達到2025年光電20GW（百萬瓩）目標，推估要2萬公頃光電用地才能達到，於是找地開發，成為發展光電的重要工作。除從既有的漁電共生專區、不利耕作區、台西工業區土地持續推動太陽能地面光電設施外，並於2023年6月推出「綠能發展區」政策，協同內政部鬆綁非都市土地使用管制規則中農地種電之限制規定，加速專區的用地取得，然卻未對區位劃設標準、民眾參與機制等為妥適規範，因而造成大量農地流失，土壤硬化、生物多樣性、動植物生存環境破壞、農漁民失業等缺失，形成光電與環境的衝突。
事實上，從2012年再生能源發展條例修法，公告「嚴重地層下陷地區」農地可直接設置綠能開始，大批農地即開始流失，農委會（現農業部）因而於2015年8月修法規範，除地層下陷區外，須公告為「不利耕作區」（後更名不利農業經營區）者，才能設置光電。依農委會2016年定義「不利耕作區」，係指「嚴重地層下陷區內因鹽化、缺水等自然條件限制，已長年無法農耕使用之土地。該會並於2017年6月修訂〈申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法〉，對溫網室加嚴管理，規定網室不得附屬綠能設施、溫室設置綠能設施面積不得超過屋頂面積40%，農業附屬綠能設施的作物產量，需達到農業統計年報近三年平均產量的七成設施，申請改採二階段審查，業者需先申請農業設施，經地方政府查核確有農業經營之事實，並與計畫內容相符，才得以在屋頂設置綠能設施；並於同年9月21日將「不利耕作區」名稱修正為「不利農業經營用地範圍」，確保農地農用。然依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第28條規定，漁電共生案場屬於法定容許的農業附屬設施，業者只要符合條件，依法申請取得地方政府許可後並認證有生產事實，即可取得售電許可；又依前開辦法中附表四之規定：本不能設立在特定農業區之室內養殖場上，允許「室內型循環水養殖設施」符合「以淡水養殖原則」者，只需直轄市或縣市政府同意核發容許許可，即可開發；室外型養殖場如果有「配置循環水設施」且於2017年6月28日之前的既存養殖池，只要地方政府核發農業容許許可，亦可設置綠能設施。前述保護農地農用措施，已形同具文，而2023年初為加速綠能開發，更由總統指示、行政院副院長親自拍板推動之「專區開發」，規劃西部沿海農漁用地匡列1萬公頃土地設置「綠能發展區」，包括台17線以西的「低地力」農地5千公頃、台17以東內陸魚塭5千公頃，解除土地管制，區內農地不受農地農用規範，設置光電比例大幅放寬，甚至可以直接變更離農，魚塭也可以只種電不養魚。同年4月6日政府並召開跨部會「農業用地光電專區推動新制」會議，確認招商遴選制度，並將「漁電共生」專區──台17以東閒置魚塭也納入推動。至同年6月16日內政部更預告修正非都市土地使用管制規則第6條附表一，有關非都市土地容許「再生能源發電設施」設置之特許事項，任何一塊農林漁牧土地被劃入綠能發展區後，即可直接設置70%光電，不再受到660平方公尺之限制。政策消息傳出後，引發極大反彈，因爭議過大，政府才宣布暫緩實施。 綜上所述，臺灣光電從申設流程到區位選址、案場開發審查，欠缺明確一致的原則，而部會間權責不清、空間與電業、農業等法規缺乏治理指引，且欠缺景觀法制，以致推動太陽光電裝置產生如下之問題： 一、關於設施型光電設施 雖然內政部於2026年頒布《建築物設置太陽光電發電設備標準》，未來符合特定條件之新建、增建、改建建築物將強制設置太陽光電設備，然尚有公設誰修及及未將相關消防安全規範與配套納入制度設計等問題。又目前對既有建物僅提供獎勵措施，且申請規範繁雜、流程繁瑣，難以鼓勵民眾申請裝置，進而達到替代能源之預期效應。 二、有關地面型光電設施 未經通盤考量及整體規劃之大規模商業案場，以零星型態嵌入鄉村土地，造成農業生產土地與光電土地之間的需求競合，產生環境與社會衝突、農地被變為太陽能電廠，「假種田，真種電」之亂象層出不窮，雖已有監察院對農委會和經濟部提出糾正案，點出審查機制之問題，但仍未能確實列管追蹤，引發糧食安全與生態保育等問題。...（本文未完） 延伸閱讀
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