公務人員救濟途徑之變革

　　過去公務人員保障法所規定的公務員救濟途徑偏向二分模式，僅有不服行政處分而提起復審之事件，後續得提起行政訴訟。但在釋字第785號解釋公布後突破此種架構，對於非行政處分之再申訴決定當事人亦得對之提起行政訴訟，亦即從二分模式變為三分模式。然而，延伸而出的是，在此模式下保訓會和行政法院該如何去處理始得落實該號解釋之意旨？

　　依公務人員保障法（下稱公保法）規定，公務員有其專屬之救濟管道：「申訴、再申訴」、「復審」。對於此二種救濟管道程序標的之區隔問題，從過去大法官釋字第243號解釋至釋字第785號解釋公布後受到改變。現行制度下，公務人員保障培訓委員會（下稱保訓會）所認定之「申訴、再申訴」事件程序標的大幅縮小，相對的「復審」程序標的大幅擴張。在此情況下，公務員對於再申訴決定不服可否合法續提行政訴訟？此外，經由前述的實務見解歷程可知特別權力關係理論確定終結，進而如何在具體個案中界定「顯然輕微（干預）」之標準？是否要同時考量學校、監獄或公務機關等組織之整體運作，排除若干顯然輕微干預案件進入司法救濟管道，以兼顧訴訟制度中「權利保護必要性」之要求？此些問題均值得深思。

關鍵詞 ： 釋字第785號解釋、 特別權力關係、 公務人員保障法（公保法）、 公務人員保障培訓委員會（保訓會）、 申訴、 再申訴、 復審、 行政處分、 顯然輕微干預、 權利保護必要性、 行政訴訟

文章試讀

(1) 貫穿釋字第785號解釋前後的發展脈絡：賦予當事人完整充分的救濟管道
　　在釋字第785號解釋基礎上，我國公務員救濟制度從過去區分是否為行政處分之二分法，轉變為三分法：1.程序標的具行政處分屬性的事件得對之提起復審、行政訴訟。２.程序標的雖不具行政處分性質，但由於影響程度不小，仍可能侵害人民權利，可對之提起申訴、再申訴，若仍不服得續行提起行政訴訟。3.程序標的不具行政處分性質，且影響程度極其輕微，欠缺權利保護必要者僅得對之提起申訴、再申訴。
　　此外，保訓會依據此號解釋意旨，發布「人事行政行為一覽表」就是否為行政處分回歸行政程序法第92條行政處分定義之規定來認定，且詳列各種可能之人事行政行為，以及各該行為之屬性究竟係行政處分、管理措施或內部準備程序，以作為依循。然而，該表所認定之行政處分概念過於寬廣，且對於大法官所開創之「違法的非行政處分事件」在該表中並未被明確界定出來。
　　綜上所述，785號解釋後復審程序標的大幅擴張，再申訴程序標的則大幅縮小。此外，保障法第77條雖將申訴、再申訴限定為「不當」之非行政處分事件，但不當與違法實難以區分。其次，若保訓會於再申訴程序中拒絕受理違法之非行政處分事件，則此類事件之救濟程序將有所不足，反使法院審理負擔加重，故本文作者肯認目前實務上再申訴程序也受理針對「違法的非行政處分」所提之救濟事件。

(2) 不服再申訴決定之行政訴訟相關問題
　　承前所述，再申訴之程序標的固然皆為「非行政處分」，但視情形可分為「不當」或「違法」之事件。基於權力分立原則，行政法院僅得審理違法之行政行為，故再申訴程序中僅有「違法」之非行政處分始有續行行政訴訟之可能。
　　而「權利保護必要」係屬「實體決定（判決）要件」，用來排除濫權起訴，維護行政爭訟制度效能。故若屬「顯然輕微之干預」即欠缺權利保護必要，應予以不受理駁回。
　　綜上，本篇作者認為實務現行經常將「是否係行政處分與是否構成違法侵害的二個問題串連為單一」，但正確步驟應依循以下之三階段判斷。第一階段：系爭程序標的是否為行政處分。此可以人事行政行為一覽表作為參考指標。第二階段：若非行政處分，則應檢視究竟係「違法」或「不當」。對前者後續有提起行政訴訟之程序地位。第三階段：係爭行政處分或非行政處分事件對當事人之侵害或影響是否顯屬輕微。若顯然輕微，則本案應不予受理，程序駁回。
　　而若某事件經申訴、再申訴來到行政法院，法院認為本案程序標的性質係行政處分，此時是否應撤銷再申訴決定發回保訓會重新以復審程序審理之疑義？本篇作者認為，因再申訴程序與復審程序密度相近，經過再申訴程序之事件可認為等同已經過複審程序，故採取否定見解。

◎本文出處： 釋字第785號解釋與公務員救濟事件體系重構–由公務員不服「再申訴」決定提起行政訴訟相關問題談起，月旦法學雜誌，334期

‧  釋字第785號解釋與公務人員訴權之發展──德國法之比較／黃錦堂，月旦法學雜誌317期

‧  法治國下的公務員特別權力關係與程序基本權──釋字第785號解釋後的公務員程序保障／許育典，月旦法學雜誌317期

‧  釋字第785號解釋後的公務員救濟／許育典，月旦法學教室227期

‧  特別權力關係理論之回顧與展望－－釋字第七八四、七八五號解釋之後／陳文貴，教育暨資訊科技法學評論7期

‧  公務人員對於懲處處置不服之救濟／陳淑芳，月旦法學教室218期

‧  行政訴訟上「權利保護必要」的觀念與系譜（上）──兼論行政訴訟法上之「欠缺權利保護必要」／李建良，月旦法學教室240期

‧  行政訴訟上「權利保護必要」的觀念與系譜（中）──兼論行政訴訟法上之「欠缺權利保護必要」／李建良，月旦法學教室242期

‧  行政訴訟上「權利保護必要」的觀念與系譜（下）──兼論行政訴訟法上之「欠缺權利保護必要」／李建良，月旦法學教室244 期