法國抗擊新冠疫情法律部分違憲案

文章發表:2020/07/01

王建学

案件编号:2020-800 DC号判决

判决机关:法国宪法委员会(Conseil Constitutionnel)

判决日期:2020年5月11日

审查对象:关于延长卫生紧急状态并完善其原有规定的第2020-546号法律

事实概要

为了有效应对新冠肺炎疫情所导致的公共卫生危机,法国议会于2020年3月23日专门制定了关于应对新冠肺炎卫生紧急状态的第2020-290号法律(Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 durgence pour faire face à lépidémie de covid-19),1该法律修改和增补了《卫生法典》,规定了卫生紧急状态制度,授权对全国或部分地区宣告卫生紧急状态(létat durgence sanitaire)。第一次宣告权属于部长会议,最长以一个月为限,若超出一个月,则延长卫生紧急状态需要由议会法律予以批准。在议会所批准的期限到期前,部长会议可以提前宣告卫生紧急状态结束。此外,该法律在第4条直接宣告全法进入为期2个月的卫生紧急状态,自法律生效时起算,因此卫生紧急状态将于5月24日到期。5月2日,政府向议会提出法律案,旨在延长卫生紧急状态并完善其具体制度。2020年5月9日,议会又通过了关于延长卫生紧急状态并完善其原有规定的第2020-546号法律(Loi prorogeant létat durgence sanitaire et complétant ses dispositions)。2该法律将卫生紧急状态延长至7月10日。

总体而言,在卫生紧急状态制度中,法律授权总理通过法令采取的抗疫措施包括:限制人身自由、营业自由、集会自由、私生活受尊重权;为终止卫生灾难而征用财产和必要服务;临时管制价格;等等。但所有这些措施都必须与所应对的疫情风险成比例。负责公共卫生的部长有权以附理由的命令采取属于总理权限的管制措施。拒不遵守抗疫指令的个人则要面临处罚,由于该法律将《刑法典》特定条文引入《卫生法典》,相关个人还可能受到刑事处罚。

在获得通过的5月9日当日晚间,关于延长公共卫生紧急状态并补充其原有规定的法律随即由总统和参议院议长提请宪法委员会审查,5月10日下午60名国民议员和60名参议员也提请宪法委员会审查。宪法委员会于5月11日周一作出宪法判决,该法律部分条款被宣告违宪、部分条款合宪、部分条款附保留合宪。

系争问题

本案的系争问题包括:第2020-546号法律的制定程序是否符合宪法,其为抗击新冠疫情、保障公共健康而采取的限制个人自由的措施是否符合比例原则。

判决概要

第一,关于该法律的制定程序,提请审查的参议员主张,国民议会议长会议出于卫生原因而将出席的国民议员人数限定为75人,尽管是按照议会党团比例来分配名额的,却限制了特定议员亲自参与审议法案并进行辩论和提出修正的权利,因此侵害议员在履行职务中的应有自由。宪法委员会援引1789年宣言第6条,1958年宪法第3条第1款、第26条、第27条和第44条,认为这种主张并不成立,主要理由是当前的特殊情况导致议员在事实上无法充分出席。(considérant 6)

第二,关于该法律第1条,其在卫生法典中引入了卫生灾难情况下的刑事责任。对此,总统和参议院议长请求宪法委员会审查这一规定是否抵触刑事法律面前人人平等的宪法原则。提请审查的参议员认为,该规定有违平等原则,因为其产生的效果是排除特定“决定者”的任何刑事责任。宪法委员会援引1789年宣言第6条、宪法第34条,但认为1789年宣言第6条的平等原则并不妨碍立法机关就不同性质的行为进行立法区分(considérant 9),受指摘的法律规定因此并未偏离一般法的规定,并且以同样的方式适用于任何主体。也因此,受指摘的法律规定并未违反刑事法律面前人人平等的宪法原则,并未与任何其他宪法要求相违背,因此是符合宪法的。(considérant 13)

第三,关于受指摘法律第3条关于交通、公共设施、集会场所和征用的规定。受指摘法律第3条第2至4项修改了公共卫生法典第L.3131-15条第1款第1、5、7项,允许总理在被宣告卫生紧急状态的行政区域内采取特定措施来限制交通、公共设施、集会场所或下达征用令。对此,提请审查的参议员认为其对财产和人身自由的限制措施是过度和不必要的,因此侵害了人身自由、私生活权、营业自由。宪法委员会援引了1946年宪法序言第11段,即国家“确保一切人获得健康之保障”,并认为宪法并未排除立法机关规定卫生紧急状态制度的可能性。立法机关有权在两方面之间进行权衡和协调,一方面是保障公共健康的宪法目标,另一方面是所有人的权利和自由。在这些权利和自由中包括受到1789年宣言第2、4条保护的个人自由,第2条所保护的私生活权,第4条所保护的营业自由,以及第11条所保护的表达和意见自由。

公共卫生法典第L.3131-15条第1款对诸多基本权利进行了限制:第1项允许总理规制和禁止人员和汽车的流动,并限制人们使用交通工具和规定交通工具的使用条件,这构成对人身自由的限制;第5项授权总理临时关闭公共设施或规制公共设施的开放以及集会场所,这构成对营业自由以及集会自由、表达和意见自由的限制;第7项则允许总理征用对于抗击卫生灾难有必要的一切人力、财产和服务。但由于以下两方面原因,这些限制并不构成违宪,而是立法机关在不同宪法要求之间进行平衡的结果:一方面,前述措施只有在宣告卫生紧急状态的条件下才能使用,而只有在公共卫生法典第L.3131-12条规定的“卫生灾难就其性质和严重性而言危及公众健康的情况下”才能予以宣告,第L.3131-14条同时明确规定了其终止适用的条件。此外,其使用上受到诸多限制,必须以部长会议的法令,最长不超过一个月,其延期必须在征求科学委员会意见后由法律予以决定,其使用的目标只限于保障公共卫生,相关措施必须严格与卫生风险保持比例关系,当其不必要时必须毫无迟延地予以终止,法官负责确保这些措施与其所追求的目标相适应、必要和成比例;(considérant 21)另一方面,在适用第L.3131-15条第1款第5项的过程中,与公共设施和集会场所有关的措施并未扩张至用于居住的场所,而且这些措施必须保证维持基本生活需求的人力、财产和服务,必须在抗击卫生灾难所必要的范围内,征用措施必须按照法律规定的条件进行补偿。(considérant 22)

第四,关于第3、5条规定的隔离措施。受指摘法律的第3条第5项和第5条修改了公共卫生法典第L.3131-15条和第L.3131-17条,从而明确卫生紧急状态下的隔离措施的适用范围。提请审查的参议员认为该规定侵害了宪法保障的人身自由,同时与国民议员一并指摘其违反宪法第66条关于个人自由的司法保障。对此,宪法委员会从以下几个方面进行了分析:

宪法委员会援引了1958年宪法第66条和1789年宣言第16条,关于隔离措施是否违反比例原则侵害人身自由,宪法委员会基于以下几方面原因作出不违反的认定:首先,隔离措施在2005年国际卫生条例第1条已经得到定义,其是为了防止感染范围扩大并保护感染者以外的人民,立法机关通过建立此类制度从而追求保护公共健康的目标;其次,隔离措施只能在卫生紧急状态的框架内并按照法律所规定的条件实施;再次,隔离措施必须由省长基于大区健康机构主任的建议以附理由的决定来实施,该决定应列明救济的方式和期限,包括提请自由与羁押法官救济的途径,隔离措施在14日满到期时只有基于医疗机构的意见才得延长;复次,受到隔离的个人可以选择在其住所或指定隔离场所接受隔离;最后,隔离措施在到期以前可以根据相关者健康状况予以提前终止。

关于隔离措施的监督,宪法委员会认为,人身自由只有在法官能够在尽快介入的条件下才能够得到更好的保护。首先,隔离措施随时可以基于当事人或者检察长的救济而被自由与羁押法官所撤销,而自由与羁押法官同样可以随时在72小时期限内以附理由的立即执行令来依职权介入。其次,公共卫生法典第L.3131-17条第2款第5项规定隔离措施在14日期限届满前,只有在自由与羁押法官事前基于省长申请而批准后,才可以延长。然而,其他情况下则没有规定司法法官的任何例行介入。因此,此类规定虽然没有违反宪法第66条的要求,但却不得在没有司法法官批准的条件下,通过要求被隔离者在12小时的时间间隙内继续滞留于其住所或指定隔离点,从而变相延长隔离措施。最后,在前述保留解释的限定范围内,公共卫生法典第L.3131.15条第2款第1、3至6项的规定,以及第L.3131-17条第2款的规定,并没有违反宪法第66条的要求。并且在此保留解释的限定下,前述规定亦未侵害获得有效司法救济的权利。(considérant 43、44)

关于人身自由的侵害,行政机关在隔离制度中除能禁止被隔离人外出以外,还禁止特定地点的人员往来。然而,考虑到这些规定所追求和保障的目标,其并未侵害人身自由。因此,在前述considérant 43所作的保留解释的限定下,公共卫生法典第L.3131-15条第2款第1、3-7项的规定,以及第L.3131-17条第2款的规定,并未侵害正常的家庭生活权或者违反其他任何宪法要求,也因此是合宪的。

第五,关于第8条的特定规定。受指摘法律第8条修改了公共卫生法典第L.3115-10条和第L.3131-1条的规定,以便在抗击传染病国际传播或严重卫生威胁的条件下扩张在紧急卫生状态适用于隔离措施的监督机制。出于同样目标,在前述considérant 43所作的保留解释的限定下,这些规定并不违反相关宪法要求。

第六,关于第9条的特定规定。受指摘法律第9条第1项和第2项第2点在公共卫生法典第L.3136-1条增加了第5项和第7项,以便允许警察机构的执法人员和交通服务机构的工作人员在紧急卫生状态中检查是否存在违背禁令或违反义务的行为。提请审查的参议员认为,此类规定违反了警察机构的设置必须处于司法机关的领导和监督之下的原则。同样,关于交通服务机构工作人员的规定,因为没有明确规定何种违法行为应由执法机关作笔录,所以违背罪刑法定原则。首先,宪法第66条要求警察必须处于司法机关的领导和监督之下。一方面,根据公共卫生法典第L.3136-1条第5款的规定,违背禁令或违反义务的行为可以由APJ3的笔录确认,该规定旨在维持警察服务的正常运转,并且赋予这些机构的职能只限于对违法行为进行记录,正式的警察调查行为在此情形下并不是必需的。另一方面,公共卫生法典第L.3136-1条第7款第1句授权这些机构的职能仅限于违法行为发生于相关交通工具或服务设施内部的场合。因此,考虑到授予这两类机构的权限,受指摘的法律规定并不违反宪法第66条的要求。况且,前述受指摘的法律规定本身并未建立任何违法行为乃至处罚,认为其违反罪刑法定原则的主张显然也就不能成立。因此,公共卫生法典第L.3136-1条第5款、第7款第1句的规定没有违反任何其他宪法要求,因此是合宪的。

第七,关于第11条的特定规定。第11条规定了新冠肺炎患者及其接触者的医疗数据可以由负责处理传染链的特定专业人员予以共享的条件。

关于第1-3、5款。提请审查的参议员认为,该条特定内容侵害了私生活受尊重权,特别是所收集数据的广泛性和敏感性,缺乏足够的隐名化措施,大量人员可以访问此类数据,并且数据集之间存在相互连接。但宪法委员会基于以下七点理由,在保留解释的限定下认为,私生活受尊重权并未受到侵害。

一是,立法机关制定此类规定是为了通过识别传染链来强化抗击新冠肺炎的手段,因此,立法机关的措施是为了追求保护健康这一具有宪法价值的目标。而收集、处理、共享个人数据只有在为若干健康目的所严格必要的范围内才能采取。

二是,立法机关对个人健康数据的范围进行了严格限制,属于为实现目标所限定的严格必要范围之内,仅在实现关于流行病学观察和抗病毒研究的预设目标之下收集相关医疗数据,其规定相关个人的姓和名、自然人登记识别号(numéro d’inscription au repertoire national d’identification des personnes physiques)4以及地址均应删除。但是,为避免对私生活受尊重权的侵害,删除的要求亦应同样适用于相关个人的电话或电子联络方式。(considérant 67)

三是,公共卫生法典第L.1411-11-1条和劳动法典第L.4622-1条等规定的诸多公共医疗机构均可以访问公共健康部的信息系统所登记的数据,如果说有权非经相关个人同意而访问其私人数据的人员范围特别广泛,那么其范围扩张也必须是由于为应对疫情发展所需要收集的信息才变得必要的。(considérant 69)

相反,同样包括在此范围从而共享数据的,还有为相关人的社交同伴提供保障的那些机构。然而,关于其社交同伴的部分,并不直接与抗击疫情相关,信息系统所处理的这些私人数据如果缺乏相关人的同意则并不具有正当性。因此,受指摘法律第11条第3款第2句的规定侵害了私生活受尊重权,因此是违反宪法的。(considérant 70)此外,在这些机构中,其服务和人员的作用在此框架中应当是必要的,包括其访问的数据的类型,访问的期限以及数据的保存规则。此外,按照第11条第2款第6项的规定,有权访问数据的工作人员非经数据所有人的明示同意,不得将个人身份识别信息传递给其他曾与该个人保持联系的他人。(considérant 71)另外,前述工作人员还应在一般意义上遵守职业秘密的要求,在刑法典第226-13条规定的刑罚项下,不得泄露前述信息。(considérant 72)总之,法规有权规定收集、处置和共享信息并保证信息的严格保密,特别是在每一个机构中的相关负责人员的特定权限,参与信息系统的实施,以及追溯信息系统的访问情况。(considérant 73)

四是,第11条第5款授权前述机构为行使前述受审查规范框架内的职责,可以诉诸于最高行政法院决定所规定的二次授权机构。然而,一方面,这些二次授权机构的行为必须符合其职责。另一方面,为防止侵害私生活受尊重权,诉诸二次授权机构必须符合considérant 71和73所提及的必要性要求和保密要求。(considérant 74)

五是,第11条规定收集、处置和共享健康数据不需要获得相关人的同意,但其规定并未豁免相关操作遵守下列内容的义务,即遵守前述2016年4月27日法规和1978年1月6日法律关于个人数据处置的原则和数据被收集个人的权利特别是其访问、获知和校正相关数据的权利的规定。(considérant 75)

六是,一方面,第11条规定的适用不得超出为抗击新冠疫情所严格必要的时限,即不得晚于前述2020年3月23日法律所宣告的卫生紧急状态结束后6个月,另一方面,所收集的私人数据不管是否为医学性质,均必须在其收集后3个月内自动销毁。(considérant 76)

七是,第11条第5款规定,实施法律的法令应在征求信息和自由国家委员会的一致公开意见后作出。然而,根据宪法第21条的规定并在第13条的保留之下,总理在国家层面行使法规制定权。这些规定并不允许立法机关将总理的法规制定权附属于另一个国家机关的权威。因此,第11条第5款第1句中的“一致(conforme)”表述是违反宪法的。(considérant 77)

综合以上七点,在considérant 67、73和74所宣告的保留之下,第11条第1款、第2款和第3、5款的剩余内容,并未侵害私生活受尊重权,这些规定也未违反其他宪法要求,因此在前述保留之下,是符合宪法的。

关于第9款。第11条第9款确定了议会议员获知该条实施措施情况的条件。1789年宣言第16条规定了权力分立。1958年宪法第20条第1款亦规定,“政府确定和执行国家政策。”根据宪法第21条的规定,总理确保法律之执行。权力分立原则适用于政府执行法律的方面。(considérant 80)受指摘法律第11条第9款第2项要求负责公共健康的部长、国家公共健康署、医疗保险机构和大区健康机构“毫无迟延地”向国民议会和参议院移送其执行该条所采取措施的“一切行为的副本”。此外,该条还规定,议会议员为监督和评估正在采取的措施有权“要求一切补充信息”。根据宪法第24条的规定,议会有权表决法律,监督政府活动,评估公共政策。然而,在第11条关于即时移送副本的规定中,立法机关虽然考虑到大量可能受质疑的行为和争议中数据的性质,却违反了宪法第20、21条的权力分立原则。因此,受指摘法律第11条第9款第2项的规定是违反宪法的。(considérant 82)

第八,关于该法律第13条。该条规定修改宣告卫生紧急状态并采取隔离措施制度的条款于法令颁布时起生效并最迟延期至2020年6月1日,参议院议长要求审查其是否与宪法第66条规定以及人身自由、私生活受尊重权和获得有效司法救济权相冲突。第13条的实际效果是,自受指摘法律生效时起,继续顺延卫生紧急状态下所实施的当前的隔离制度。然而,如果说公共卫生法典第L.3131-15条最后一款在当前修改后规定了这些措施必须严格与所发生的卫生危险成比例,并与时间和空间环境相适应,并且当其不再必要时应随时终止这些措施,那么,立法机关却并没有对其实施配备任何其他保障,特别是关于国家得以施加于个人的义务,其最长期限,以及考虑到这些措施对自由的可能剥夺,司法法官对这些措施可以予以的监督也不够充分。(considérant 86)因此,第13条的规定侵害了个人自由,不需要继续分析其是否侵害其他权利和自由,就足以宣告其违反宪法。

第九,关于其他条款。宪法委员会不会主动进行合宪性审查,因此不会在本判决范围以外宣告其他条款的合宪性。

宪法委员会裁决如下:

第1条 关于延长卫生紧急状态并完善其原有规定的第2020-546号法律的下列规定违反宪法:

第11条第3款第2句;

第11条第5款第1句的“一致”一语;

第11条第9款第2项;

第13条。

第2条 在判决主文所作的相关保留之下,下列规定符合宪法:

在第43项保留之下,公共卫生法典第L.3131-17条第2款经受指摘法律第5条修改后;

在第43项同一保留之下,公共卫生法典第L.3115-10条第1句所规定的“在第L.3131-17条第2款所规定的条例下”,以及该法典第L.3131-1条第3款所规定的“第L.3131-17条”,经受指摘法律第8条修改后;

在第67、73和74项保留之下,同一法律第11条第1款、第2款和第3、5款的剩余规定。

第3条 下列规定符合宪法:

公共卫生法典第L.3136-2条,经受指摘法律第1条修改后;

公共卫生法典第L3131-15条第1款第1、5、7项,经同一法律第3条修改后;

公共卫生法典第L3131-15条第2款第1项、第3至7项,经同一修改后;

公共卫生法典第L.3136-1条第5款、第7款第1项,经同一法律第9条修改后。

第4条 本裁决将刊登于法兰西共和国官报。

简评

从本判断来看,宪法委员会在新冠疫情冲击之下着力维护两项宪法原则,一是基本人权原则,二是权力分立原则。

关于基本人权原则,本案中多项基本权利均因国家应对新冠疫情而受到限制,包括人身自由、营业自由、集会自由、隐私权(即私生活受尊严权)、财产权、获得有效司法救济的权利等。从总体上看,关于人身自由特别是私生活受尊严权,宪法委员会采取的审查相对较为严格,直接作出了一项违宪认定,并作出了多项附保留合宪认定。比如,以追踪为目的将相关者的社交同伴纳入信息收集范围的法律规定违反了私生活受尊重权的保障被宣告违宪。此外,宪法委员会对基本权利保障所作出的多项附保留合宪认定也是非常必要的,比如,受指摘法律为保护私生活受尊重权规定隐匿个人的姓和名、个人识别号、地址等信息,对此,宪法委员会通过保留解释强调,此种隐匿要求还必须同样延伸至个人的电话和电子联络方式。

除直接的违宪宣告和间接的附保留合宪认定以外,宪法委员会还不厌其烦地多次重复比例原则,包括必须严格保持比例关系、严格的必要性限定、与时间和空间环境的适应性等要求。这些判决内容对于在疫情之下协调公共健康和个人自由特别是防止疫情应对措施的极端化都是非常必要的。

关于权力分立原则,宪法委员会直接作出两项违宪认定。一是关于总理实施法律的法令制定权与信息和自由国家委员会的相互独立性,法律不得使前者屈从于后者的权威,二是关于议会对行政机构应对疫情措施的监督密度,即要求行政机构即时向议会移送一切抗疫措施的副本属于监督密度过高,侵害了行政机构的执法自主权。

相关宪法条文

1958年宪法

第66条 任何人均不得受到专断的拘禁。

司法机关作为个人自由的保障人,按照法律规定的条件确保此原则得到遵守。

1789年人权和公民权宣言

第1条 在权利方面,人人与生俱来而且始终自由与平等,非基于公共福祉不得建立社会差异。

第2条 一切政治结合均旨在维护人类自然的和不受时效约束的权利。这些权利是自由、财产、安全与反抗压迫。

第4条 自由是指能从事一切无害于他人的行为;因此,每一个人行使其自然权利,只以保证社会上其他成员能享有相同的权利为限制。此等限制只能以法律决定之。

第6条 法律是公意的表达。每一个公民皆有权亲自或由其代表去参与法律的制订。法律对于所有的人,无论是施行保护或是惩罚都是一样的。在法律的眼里一律平等的所有公民皆能按照他们的能力平等地担任一切公共官职、职位与职务,除他们的德行和才能以外不受任何其他差别。

第11条 自由交流思想与意见乃是人类最为宝贵的权利之一。因此,每一个公民都可以自由地言论、著作与出版,但应在法律规定的情况下对此项自由的滥用承担责任。

第16条 一切社会,凡权利无保障或分权未确立,均无丝毫宪法之可言。

1946年宪法序言

11.国家确保一切人,尤其是儿童、母亲和年老的劳动者,获得健康、物质保险、休息和闲暇之保障。

註釋

  • Décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020 du Conseil Constitutionnel.
  1. LOI n° 2020-290 du 23 mars 2020 durgence pour faire face à lépidémie de covid-19, JORF n°0072 du 24 mars 2020 texte n° 2, https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000041746313&categorieLien=id 返回內文
  2. LOI n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant létat durgence sanitaire et complétant ses dispositions, JORF n°0116 du 12 mai 2020texte n° 1, https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2020/5/11/PRMX2010645L/jo/texte 返回內文
  3. APJ即agents de police judiciaire,由刑事程序法第21条所规定,不享有警察的调查权但可以协助警察执行任务,其职务主要是上报违法行为,并最终借助案件笔录通过警察局将案件移交给检察长。APJ无中文对应称呼,似可译为辅警。 返回內文
  4. 是由13位数字构成的一串字符,其中包含性别、出生年月、出生地点等基本信息,又称为社会保险号,通常在法国本土和海外领土出生的自然人都被赋予独一无二的识别号。 返回內文

王建学

  • 天津大学法学院教授、博士生导师。

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