壹、前言

隨著糧食自給率逐年下降，我國對於進口食品之依賴日漸加強，對於主管機關而言，食品安全（下稱食安）之管制困難度也跟者提高，畢竟主管機關對於境外生產食物之管控能力相對是有限的。2024年年初爆發的「蘇丹紅」事件，即為一個非常明顯的例子。位於新北市的保欣企業從中國進口含有蘇丹紅色素的辣椒粉，賣給國內多家食品業者，而位於雲林縣的濟生公司將辣椒粉送驗而得知其含有蘇丹紅色素，卻變造檢驗報告將使用有問題辣椒粉的調味粉出貨給全聯公司，雲林衛生局接獲民眾檢舉後調查，事件因而爆發。經清查另有津棧公司、佳廣、龍海等企業進口蘇丹紅，但均屬於同一人所有，位於高雄的津棧公司，於中國設立關係企業收購辣椒粉原料後，進口臺灣再做二次加工後出售，影響遍及全臺，國內多家知名企業與連鎖品牌紛紛中招，甚至全國營養午餐也停止使用辣椒粉1個月。蘇丹紅事件相關人等均被高雄地方檢察署依據食安法提起公訴，並請求法院處以總共12億元新臺幣的罰金，一審法院判決尚未出爐。

進口食品潛藏危機不僅只有中國辣椒粉，其後由印度進口的香料同樣也被驗出含有蘇丹紅，而遭到銷毀，同時由越南進口之蔬菜也因為農藥殘留而退運銷毀。而廣受國人歡迎的好市多從美國進口的乾酪類產品，同樣也被食藥署邊境查驗檢測出一級致癌物「環氧乙烷」，而需回收銷毀。今年光是上半年發生多起進口食品違法案件，進口食品之食安風險似乎普遍存在，而不因來源地不同有所區別。但除了由中國進口的辣椒粉外，多數案件在邊境查驗的環節就被發現，可見我國之輸入食品輸入管制制度也並非虛設。然早在2015年正義、頂新等業者自越南進口劣食油混充食用油，監察院所提出糾正案即已指出「衛生福利部（下稱衛福部）把關鬆散，過度仰賴進口業者自主管理，欠缺內控勾稽機制，未能確實究明輸入文件真偽」。近10年過去類似案件又再度發生，過往論者所提諸多精闢之改革建議似乎或如過耳東風。宥於篇幅，本文即不再學舌前賢，僅單純聚焦在邊境管制的部分，以蘇丹紅案為例點出我國食品邊境管制與弱點，並分析可能的改善方向。本文從比較法的觀點闡述我國輸入食品邊境管制之特性並試圖點出其弱點，而歐盟之食安管制規範向來以嚴格著稱，故本文以歐盟輸入食品管制法制為基準。於此需說明的是邊境管制措施對於貿易有所影響，因而同時受制於國際貿易之規範，主管機關未必能任意採取最為嚴格的管制手段。

貳、歐盟輸入食品管制規範特色

歐盟經歷狂牛症等重大食安事件之後，於2002通過一般食品法（歐盟第178/2002號規則），而以此規則為基準建構一套完整的食安規範體系，其以「風險分析」為核心，而設立高標準的食安管理規範。由歐盟執委會負責風險管理，而獨立的歐盟食品安全局負責客觀的風險評估，系統性地食品安全檢驗則由歐盟食品安全實驗室負責，至於市場端對於業者的食安稽查，則由會員國的食安警察進行。而歐盟也於2018年完成其食安管制規範之運作狀況評估，除了在風險溝通上稍有不足外，大致對於歐盟食安保護水準的提升顯有助益。歐盟對食安採取的政策是從農場到餐桌（from table to fork）的風險控制，管制的重點不是生產流程末端的安全檢查，而是整套食物產製流程的檢測與管理。歐盟食安管制規範目的不單限於健康權保障，其實也包括消費者保護、動植物健康甚至環境保護，以及歐盟境內自由貿易等多元目標。一般食品法第11條規定，輸入歐盟的食品以及飼料必須符合歐盟承認與其食品規範至少相當之規定，或者與歐盟有簽署特定協議之第三國方得為之。換言之，除了與歐盟另為協議，所有由非歐盟國家進口之食品實質上也必須符合歐盟規範。

一、以食安管制規範體系相當性為前提

歐盟在判斷食品是否安全，並不是單從結果來看食品是否含有特定有害健康之物質，更重要的是檢視食品如何被製作出來的程序，一般食品法第14條規定，食品若違反歐盟食品相關規範即推定為不安全。歐盟食安法制不僅僅設定高安全標準，也對各種產製過程進行程序性控制，對於食物生產鏈的各個環節進行監督，採取不同管制方式的第三國，即便安全標準沒有太多落差，同樣也會面臨輸入的困難。

歐盟食安管制規範之制定係遵循風險分析、預防原則、消費者權利保護及透明性等四大原則。一般食品安全中的風險分析係分成「風險評估」、「風險管理」與「風險溝通」三部分。風險評估之進行須基於可得之科學證據以公正透明客觀的方式為之，而風險管理固然是基於風險評估而進行，但是社會、經濟、文化傳統乃至於環境因素都可能是列入考量的因素，而風險溝通則是強調風險承受者與風險管理者間之溝通，以增進消費者的信心，避免風險評估結果與消費者對於風險的認知產生落差。除了風險分析，歐盟食安法採取預防原則（precautionary principle），而預防原則的概念本身是浮動的，但一般食品法明中的預防原則係指依據現存可得資訊，對於健康的危害在科學上仍存有不確定性時，基於維護健康的高保護水準，歐盟仍可以採取必要的暫時性風險管理措施。然而此種措施仍須符合比例原則，並且不得超過維護健康的高保護水準之必要程度以致對於貿易造成限制。而措施是否為「必要」可以考慮現實上的經濟與技術水準及其他正當事由；此外主管機關也需在合理期間內，依據風險的性質以及釐清科學不確定性所需的證據，完成完整的風險評估。而一般食安法中消費者權利保障著重在消費者知情權，避免欺罔、混淆消費者的情況。至於透明性原則則強調制定食安法規過程中的公眾參與，並且在出現合理情況對於人類與動物健康可能產生風險時，主管機關須採取適當措施通知公眾有此風險存在與主管機關所採取的應對措施。食品安全標準之設定由主管機關依據上述原則為之，歐盟針對食品微生物、污染物、動物源性食品種藥物最大殘留量、動植物來源之食品和飼料中農藥殘留量、食品添加物之品項、種類、標示、飲用水品質等均設有最低要求。

除了安全標準客觀數值的設定，對於如何在程序上確保安全標準，同樣有詳細的規定。分成主管機關的管制義務及業者的行為義務。主管機關依據風險的程度而定業者稽查的頻率與強度，在界定風險程度時，除了跟食品本身有關的因素之外，業者所在地點、業者自主管理之成效、以及是否有故意違反食安管制規範都會納入考量。主管機關應檢驗業者自主管利的措施以及成效，並且其需對於業者所製造之食品、原料、設備、標示、包裝、追蹤追溯、運輸以及廠房等進行檢查，而對於動物產品則還要檢視動物處遇方式。此外，其也需評估各項作業規範，包括食品良好生產規範（Good Manufacturing Practice, GMP）、食品良好衛生規範（Good Hygienic Practice, GHP）、良好養殖規範（good farming practices）的程序以及危害分析重要管制點（Hazard Analysis and Critical Control Point, HACCP）系統制度。為了確保業者遵循食安相關規範，主管機關亦得訪談相關從業人員、採樣抽檢以及採取其他調查方式；此外，主管機關也須建立從事使用動物源食品之相關產業之業者之完整清單。

而食品相關業者則須與主管機關密切合作，不僅是單純遵循法規或進行自主管理，而是在風險出現時，積極通報主管機關。實則透過合作共管的方式，進行風險控制。業者在主管機關進行稽查時必須提供一切必要協助，如准許進入廠房、運輸工具等等生產設施、提供各類文件跟使用各種電子化管理系統、檢查原料、協助採樣送驗等。整個食品以及飼料之上下游至終端業者，必須遵守各種食安法規以及採用HACCP類似的原則來管理整個食品供應鏈，違反者須負擔法律責任。而所有食品的上中下游業者都要建立追蹤追溯制度，紀錄其直接上下游業者而能提供相關資訊給主管機關，對於最末端的消費者則無須追蹤。此外，為便利追蹤追溯，業者也在產品上也須為適當的標示。不過只要能提供主管機關所需資訊，具體如何設計與建立追蹤追溯制度，主管機關原則上不加干預，由業者自行決定。而在業者發現有危害食安之風險時，其不僅必須主動下架回收產品，同時也有義務通知主管機關此種風險存在。此種通知與食品與飼料之快速預警系統（Rapid Alert System for Food and Feed，下稱RASFF）的通知義務有所區別，RASFF為會員國以及歐盟之食安主管機關間的通報系統，業者並無義務參與。

除了上述一般性的法令遵循、追蹤追溯、通報以及合作義務，歐盟對於食品業者之衛生標準也設置了詳細的作業規範。食品業者的作業規範又分區分成食品業者之共通規範，以及針對動物源食品業者增設的特別規範。一般食品業者需要遵守歐盟規定之生產與製造過程規範，其從初級產品的用水、飼料等，一直到容器使用、運輸、控溫、場所清潔等都有規定。此外，業者也有義務對其所有員工進行衛生相關的教育訓練，也須主動採樣檢驗。就HACCP制度，在沒有特別規定之情形下，不適用於農漁牧等初級生產者，而受規範的食品業者須向主管機關證明其作業確實落實HACCP之原則，此包括保留相關文件紀錄以供主管機關查閱。至於動物源性食品業者與其他食品業者最大的區別之一是其營運須取得主管機關的許可，而主管機關之許可原則上需要進行實地訪視。此外，動物源性食品均需個別標記加以識別以利追蹤追溯，具體的標示方法則歐盟同樣設有規定。所有動物源食物業者都需要使用HACCP制除了屠宰場之外，對於動物源性食品業者所使用的HACCP制度，並未增加更多限制。但歐盟還是依據動物源性食品的種類規定食品處理的方式，從程序的角度給予更多建議。

簡言之，歐盟境內食安之規範包括客觀上的安全標準、主管機關管制義務以及措施、食品業者在食品製造管銷等之行為義務以及監督責任，因此得否進口的前提為出口國主管機關以及業者，能否複製歐盟的管制體系。如若不能，則可能違反一般食品安全法第14條，而成為「不安全」食品。

二、食安管制責任之轉嫁

歐盟食安標準不僅是從結果來檢驗食品是否存在有害健康之物質，很大一部分是涉及到食品鏈上（food chain）的每一個製作過程以及食品業者的行為義務。也就是說歐盟的食安概念不單指食品本身對於健康是否有危害，也是整個食安管制體系功能是否健全。但對於出口國之食品製程安全以及管制體系運作之確認，不太可能單靠邊境查驗，現實上與其他國家的邊境管理相較，歐盟的輸入查驗程序並不特別繁複，也是提出各種證明文件，並依據風險的程度來決定是否進行檢查，而查驗的頻率也與多數已開發國家無異。因此對歐盟而言，是否能有效進行境外管制反而是其維護食安的關鍵。

歐盟食品之進口食安管制大抵採取雙軌制，區分動物源性、非動物源性食品，動物源食品設有較為嚴格的監管措施。至於動物源性與非動物源性兩者兼具之複合食品在進口管制上，原則上視同動物源食品。動物源性食品必須在邊境檢查站（Border Inspection Points, BIPs）接受查驗，而查驗的對象為歐盟所要求之進口食品認證與文件，以及對於食品進行抽樣檢驗。非動物源性食品則是透過指定入境點（Designated Points of Entry, DPE）輸入，除了特別列舉的食品，原則上不特別進行檢測，以後市場管理為主。

比較值得注意的是動物源性食品必須源自於列入歐盟許可進口清單之國家以及業者，而為了列入許可進口之第三國清單，第三國必須證明其採用歐盟之管制措施，至於是否採用歐盟管制措施原則上依據13個指標判斷，主要是看第三國之食安立法以及其境內食安的稽查體系是否能達到歐盟之要求。就立法而言，必須對所有動物源性食品有所規範，包括動物用藥以及用藥管制，飼料製造之添加物及製造之衛生規範等。而主管機關也必須具備獨立性並能有效執行食安法規，也要有足夠的資源以及能力進行查驗。此外，第三國的主管機關也要能有效管控其境內動物源性食品的進口。而第三國所採取的管制措施，固然不需完全比照歐盟，但是需要承諾管制措施在內容上與歐盟之各種規範相當，其也必須將相關管制執行成效回報歐盟，並參考歐盟提供的建議。透過許可進口國家清單，歐盟期待第三國複製歐盟動物源性食品整套管制規範，要求出口國的主管機關承擔如歐盟主管機關一般的管制義務，某程度上將進口食品管制的責任轉嫁給出口國。同樣地管制責任轉嫁也出現在對於業者的管理，歐盟規定只有使用列於許可清單的場廠（establishment）的動物源性食品方可進入市場。歐盟的動物源性食品業者需要符合歐盟之各類食品以及動物衛生規範，也須通過主管機關實地查廠，方可列入清單。而位於許可進口清單之第三國的食品業者，若符合歐盟相關規範，同樣也可列入許可場廠清單，但實地查核及後續監督的部分就會是第三國主管機關負責。

至於非動物源性食品的境外管制，則是透過設定歐盟進口業者之責任，進口業者需進口「安全」之食品，而所謂安全係指符合所有歐盟食安相關法規，促使其用契約的方式要求第三國的食品業者遵守歐盟的規定，而間接地使第三國業者受制於歐盟的規範。因而即便歐盟聲稱，除了動物源性食品之外，第三國業者並沒有任何義務去遵守關於追蹤追溯、HACCP、包裝標示等等相關規定。但在官方說明裡面，同時也會不斷「提醒」第三國業食品業者，現實上歐盟進口商就是會依據相關原則去刪選合作夥伴，或將歐盟規範納入契約條款，第三國業者實質上要遵守歐盟食安相關法規。

從結果上來看，歐盟的規範模式無疑是成功的，歐盟之食安規範早已廣被複製，而形成所謂的布魯塞爾效應。以食安體系相當性為輸入之前提，搭配管制責任轉嫁於出口國主管機關以及業者，歐盟似乎即無需耗費過多資源於境外管制及邊境輸入管制上。就動物源性產品的部分，歐盟採用的制度實質上以禁止進口為原則，准予進口為例外，管制的重點放在人而不是食品，只有取得許可的第三國及業者得進口......