地方立法機關是否得要求地方政府列管備查意見

【法領域】地方制度法第二七條

【背　景】

臺中市議會法規委員會日前討論臺中市政府訂定之自治規則備查案，法規委員會認為，凡是與都市發展、建設、規費有關等自治規則，均攸關民眾權益，因此決議要求臺中市政府列管議會之備查意見，並且定期向議會回報處理情形。
法規委員會指出，議會將自治規則備查案送交委員會討論，但議員於備查過程中，發現自治規則有侵害民眾權利或是不公平時而向市政府所提出之意見，市政府有無採納或調整，市議會完全無從得知，法規委員會因而於上會期暫緩自治規則之備查案。市議會認為監督機關不能淪為橡皮圖章而毫無作用，因此決議要求臺中市政府列管自治規則備查意見。

【焦點檢視】

一、地方法規概述
地方自治團體為處理自治事項與委辦事項，依其法定職權所制定之法律規範，一般稱為「地方法規」。地方制度法中，就地方法規定有「自治法規」與「委辦規則」。
地方自治法規，依地方制度法第二五條之規定，尚區分為自治條例與自治規則，該條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」由地方制度法第二五條之規定可知，地方自治團體制定地方自治法規之權源有三：地方自治權、法律之授權、上級法規之授權。
委辦規則，依地方制度法第二九條第一項之規定，地方自治團體為辦理上級機關委辦事項，依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，所訂定之規則。
地方制度法對於地方自治條例、地方自治規則與委辦規則之合法要件均有其要求，以下將就本文所涉及之地方自治規則加以說明。

二、地方自治規則之合法要件
地方制度法第二七條第一項規定，地方自治團體就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。依本條之規定，地方自治團體之制定權源可分為法定職權與法律授權，前者毋須另有法律授權依據，地方自治團體即得本於職權訂定自主性之自治規則；後者則須有法律授權，地方自治團體始得訂定授權性之自治規則。
自治規則制定權之權限範圍，則應視地方自治團體所訂定者為自主性自治規則，或是授權性自治規則而為不同之界定。授權性自治規則之授權依據，依地方制度法第二七條第一項之規定，為法律或是自治條例，因此，自治規則自不得逾越法律或自治條例之授權目的、範圍與內容。而自主性自治規則係地方自治團體本於其地方自治權限範圍內而訂定，毋庸法律或是自治條例之授權，此時應審查，其是否違反地方制度法所規定應以自治條例所制定之事項，此稱為「自治條例保留事項」，規定於地方制度法第二八條。
地方制度法對於自治規則之名稱亦有相關規定，規定於第二七條第二項，自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。
關於自治規則之制定程序，地方制度法並未規定，但對於其生效要件，則規定於第二七條第三項：「直轄市政府、縣 （市）政府及鄉（鎮、市）公所訂定之自治規則，除法律或自治條例另有規定外，應於發布後依下列規定分別函報有關機關備查：一、其屬法律授權訂定者，函報各該法律所定中央主管機關備查。二、其屬依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。」又第三二條第四項規定：「自治法規、委辦規則自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。但特定有施行日期者，自該特定日起發生效力。」職是之故，地方自治團體於訂定地方自治規則後，應發布之，而於發布之日起算至第三日發生效力。

三、本件評析
依地方制度法二七條第三項第二款之規定，地方自治團體於訂定自主性自治規章後，應分別函送上級政府與地方立法機關備查或查照。所謂備查，依地方制度法第二條第五款之規定，係指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。學者認為，備查義務性質上屬於資訊告知義務，使上級政府或地方立法機關事後知悉，並非自治規則之生效要件，因此，縱然地方自治團體未將自治規則送交上級政府與地方立法機關備查，亦不影響已發布之地方自治規則之效力。而查照亦應為相同之解釋。
綜上所述，本件臺中市議會於自治規則之備查案中加註備查意見，並要求臺中市政府定期向議會回報處理情形並無法律之依據，充其量僅有建議之性質，臺中市政府依法並無回報義務，且臺中市議會備查處理結果，亦不影響該自治規則已發布之效力。

【必讀文獻】

•蔡宗珍，地方法規之形成與效力之研究，月旦法學雜誌，133期，2006年6月，147-177頁。