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發佈日期：2018/11/21 |
全球行政法的發展、功能與侷限——以氣候變化綱要公約體制為例
行政法的概念是國家對內行使行政運作的規範；但在國際法的討論中，並沒有高於國家的主權存在，在過去的探討中即無「行政法」的概念。但全球化的發展之下，國際的議題往往需要各國高度配合方能達成目標，全球行政法的理論逐漸成型。林春元老師從聯合國氣候變化綱要公約的演進，嘗試說明全球行政法的發展。先是對「全球行政法」是否違「法」進行論證，再由京都議定書、巴黎協定的內容，介紹全球行政法為因應不同規範下所發展出來的協調合作模式、合法性控制模式以及市場模式的異同，並製作表格加以釐清。透本文的閱讀能夠掌握全球行政法發展的面貌，並接上國際氣候變遷發展的軌道。
【關鍵詞】
◎本文完整請參閱：【月旦法學雜誌第283期】
全球行政法的發展、功能與侷限——以氣候變化綱要公約體制為例／林春元
全球行政法定義與形成背景
Kingsbury, Krisch 和Steward 等人觀察到，全球因為治理的需求而逐漸發展出類似於內國行政法卻又與之不同的法律體系，將之稱為「全球行政法」。全球行政法的定義是「由機制、原則、實踐和支持性的社會理解綜合而成，促成或影響全球行政實體的責任，尤其是確保其達到充分的透明、參與、附理由決定和法治，並且提供其制訂規則和決定的有效審查 。」
全球行政法能夠被發展出來，是對於全球治理正當性赤字的回應。傳統上，國際機制權力正當性的來源，是複製內國民主的傳輸帶模式 。亦即透過主權國家簽訂條約來賦予國際治理機制權力的正當性。國際治理機制向締約國代表組成的條約組織（例如締約國大會）負責，締約國並且得以透過內國執行制衡機制決定權力。然而，隨著國際組織的功能越來越複雜而龐大時，往往必須透過授權與建立更多機制來執行任務，傳統的模式無法提供治理主體的正當性與課責。
在全球化發展下，「治理」跳脫國際組織與條約的形式而有多種不同形式的發展，包括正式組織與非正式組織連結的跨國治理網路、由各國行政機關相互連結的分散治理結構、國家與私人融合的混合型態以及由私部門組成的治理 。全球治理的不同形式，發展出多元行政主體組成的「全球行政空間」 (global administrative space) 。...
全球行政法的特色
全球行政法有3個主要特色：多元規範形式與來源、行政導向的規則與規範原則、以全球行政主體課責為核心功能。
首先，全球行政法研究的範圍不限於經由法定程序通過、具有法律形式的「法」，而是包括國際法、國內法、正式法律與非正式的規則、實踐、機制等多元的規範形式與來源。不僅國際法與內國行政法經常用來制衡全球機制，各種行政機制形成的規範與非正式法律安排，也經常詮釋、補充，作為規範的一部份。這些規範相互連結、參照，共同構成實質上具有影響力的規範整體。
其次，這些規範與機制整體以行政為導向的規範體系。全球行政法充斥著各種程序性、組織性、標準方法的細節規範，卻都有管制行政行為的效果。求行政法借用在各國內國行政法已經發展且行之有年的規範原則，形成國際層次對全球治理主體的要求。包括透明、參與、附理由和法治、審查等等在各國行政法已經被普遍接受的行政法原則，都成為全球行政法的共通原則，成為全球治理主體運作的規範基礎。
再者，全球行政法的核心功能在於「課責」－－促使全球行政主體實踐其責任。如同內國行政法的主要功能在於節制公權力行使、使行政主體的權力行使能被檢視、被約束一樣，全球行政法要求全球行政空間中的主體必須受到節制並且能負責。全球行政法責信規範主要是透過不同層次、屬性的機制相互的制衡來運作的。包括國內機構對全球行政的制衡、全球體制要求的責信與參與內部機制、國際機制對國家的制衡，以及多元治理主體之間的相互制衡而成 ...
全球行政法回應氣候治理的正當性赤字
氣候變遷領域會出現全球行政法的趨勢，也是出於對全球治理正當性赤字的回應。以UNFCCC為基礎的氣候變遷體制承擔越來越多且複雜的任務時，傳統傳輸帶的民主正當性模式無法提供足夠的正當性與責信要求。首先是國家對條約機制授權通常很稀薄。UNFCCC與議定書簽訂之時，基本上幾乎沒有對機制的設立與設立做有規定。少數有明文授權規定的，例如清潔發展機制執行理事會、年度清單的專家審查小組和GEF，也沒有規定機制的安排、權力範圍以及運作程序。因此，締約國的批准生效，無法預期後來發展的複雜的治理網絡與大量授權。儘管後續的規則大部分都在締約國大會通過而可能形式上持續賦予後續機制運作的正當性，但締約國大會的組織特性，例如一年一次與龐大的參與者，稀釋了個別締約國所能控制的程度。締約國大會的監督機制也有同樣的侷限，實際上難以確保機制責信。有評論指出，氣候變遷治理「幾乎沒有任何來自民主程序的正當性。 」
過去主權國家可以在二元的體系下，自主決定如何立法及執行條約的要求。然而，在氣候變遷體制中，越來越緊密的連結使得部分國家機關成為全球行政體制或市場的一部份，直接受到全球規範的拘束，也使主權國家不再完全享有內國的實施權。儘管專家治理可能提供部分的正當性，但受限於氣候變遷科學的不確定性，以及涉及的國家利益與分配正義，全球氣候變遷治理主體的正當性與責信機制仍有所欠缺... |
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