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發佈日期：2020/08/04 |
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醫療機構之營業自由
──臺北高等行政法院一○七年簡上字第二三六號行政判決
概念索引：憲法／營業自由
主旨
限制醫療機構以「公開宣稱就醫即贈送贈品、折扣」競爭手段以招攬病人，乃為保護國民基本人格之重大公益，所採限制營業自由之手段輕微，二者並無失衡之虞。
相關法條
醫療法第61條；憲法第15、23條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
醫療機構之營業自由。
（二）選錄原因
本件涉及禁止醫療機構為特定類型價格競爭之合憲性檢驗，值得讀者觀摩。
二、相關實務學說
（一）相關實務
基於憲法上財產權之保障，人民並有營業活動之自由，例如對其商品之生產、交易或處分均得自由為之。許可營業之條件、營業須遵守之義務及違反義務應受之制裁，均涉及人民工作權及財產權之限制，依憲法第23條規定，必須以法律定之，且其內容更須符合該條規定之要件。若營業自由之限制在性質上，得由法律授權以命令補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令（釋字第313號、第390號、第394號、第443號、第510號解釋參照）。 （二）相關學說
營業自由權雖然同受職業選擇自由權範疇之保護，但應予特別說明，營業自由權與財產權同出於一源，蓋人生在世為謀生計，不出於財產即出於勞動，而財產權之內容不外乎所有與經營兩大項目，營業自由權則是實現財產權內容之方法。
三、本案的見解說明
限制醫療機構以「公開宣稱就醫即贈送贈品、折扣」競爭手段以招攬病人，乃為保護國民基本人格之重大公益，所採限制營業自由之手段輕微，二者並無失衡之虞，於憲法第23條比例原則無牴觸之虞，與憲法第15條財產權保護內涵之營業自由之意旨，也無不符。
選錄
（一）按，醫療法第61條第1項規定：「醫療機構，不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法，招攬病人。」乃立法者授權中央主管機關訂定用以「適用醫療法第61條第1項之法規命令」，而非僅「補充」或「實施」該條項法文之法規命令而已。蓋，補充及實施法律之法規命令，在於使特定法律之適用為可能或易於適用。至於適用法律之法規命令，則係法律為達成特定目的，授權主管機關，在一定之要件、程序及形式下、配合不同之時空需要，以普遍抽象之命令或禁止，「直接」為法律之適用；在功能上為一種行政手段，可以設定依法律本身尚未成立之義務，其授權之法律，得以特別或概括授權之方式為之。在特別授權，法律對所欲達成之目的及所容許之命令事項，予以明白規定；而概括授權，法律僅對授權之目的為一般之說明，由主管機關「基於裁量」訂定命令，首揭醫療法第61條第1項直接就其構成要件，授權以命令為規定，乃其適例；違反者，並依同法第103條為處罰。此類概括授權復且干涉人民自由權利之法規命令，其授權之目的、範圍及內容必須就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，當然，此等命令只能為執行母法有關之細節性、技術性事項加以規定，尚不得逾越法律授權之外，逕行訂定制裁性條款，迭經司法院大法官於多號解釋中，明白揭示。
（二）第按，醫療行為事涉人民生命、身體及健康權益而為憲法基本人格法益之保障，甚至牽連個人家庭幸福及社會安全之基石，因此，醫療行為於私法上醫療契約而言，雖僅止於該當債之給付之事實行為，但國家有必要立於整體國民健康維護之立場，另為特別法以規範其法秩序，因此而有醫療法之設。其第1條即宣示：「為促進醫療事業之健全發展，合理分布醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康」為其規範目的，明揭立法者以維護國民健康之所必要，即國民全體疾病之合理救治與預防，作為其規範主軸；此與從私經濟行為角度觀察，將之視為債之給付，並以謀取經濟利潤之商業行為有其絕對性差異。醫療法第61條第1項規定之目的，在於實現旨揭立法宗旨，此乃毋庸置疑，而循該條項之文字即可探知，立法者為達該目的，並授權中央主管機關依其行政專業裁量，配合時空需要，得列舉醫療機構有礙於前揭目的達成之商業競爭手段，限制其營業自由，以具體化法文中所謂「不正當」之招攬病人方式；其授權之目的、範圍及內容，均屬明確，合於法律明確性原則。申言之，醫療法本即有意區隔醫療行為與「其他」商業行為，而為不同之規範，其第61條第1項授權中央主管機關就法文中所謂「不正當招攬病人方式」此一不確定法律概念予以具體化，乃對應於是否有礙於醫療業務之任務達成而為觀察，而非以是否有礙商業競爭效能，或消費者保護等判斷一般商業行為是否正當之立場出發，此為法院後續於具體個案中就中央主管機關依醫療法第61條第1項所為公告適用審查時，所毋可或忘。
（三）承醫療法第61條第1項授權，改制前行政院衛生署作成A公告，公告事項為「一、醫療機構禁止以下列不正當方法招攬病人。(一)公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣、彩券、健康禮券、醫療服務，或於醫療機構慶祝活動贈送免費兌換券等情形。(二)以多層次傳銷或仲介之方式。(三)未經主管機關核備，擅自派員外出辦理義診、巡迴醫療、健康檢查或勞工健檢等情形。(四)宣傳優惠付款方式，如：無息貸款、分期付款、低自備款、治療完成後再繳費等。二、違反前項規定者，依醫療法第103條第1項處罰。」其中，「公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣等情形」乃市場活動中典型之「價格競爭」手段之一，就一般商品市場而論，除非該當於公平交易法中限制競爭或不正競爭行為外，尚難謂為不正當。但就醫療服務市場而言，基於國民健康之考慮，以現階段醫療機構與病患間專業資訊顯然不對等之社會實況下，禁止醫療機構為特定類型之價格競爭，除了避免價格誘因而創造或誘發不必要之醫療需求，以致醫療資源未能合理分配外；更寓有教化國民就醫時不應以「各該特定類型之價格優惠」為唯一考量，而應以醫療契約中主要給付義務之服務內容及品質為選擇之依歸，強化醫療機構提升醫療品質以爭取消費者之力道，回歸醫療事業發展終極以為國民健康而服務之正軌。該等公告禁止醫療機構為特定類型價格競爭（如公開宣稱就醫即有贈品、折扣）所擬達成之目的，核與前述醫療法第61條第1項授權宗旨，並無不合，其所採取限制商業競爭之手段，即係以列舉方式闡釋並形成法文所示「不正當招攬病人方式」之意涵，也未逾越授權之範圍及內容，於法律保留原則無悖。
（四）誠然，醫療機構於醫療市場中商業競爭手段之採取，本屬其營業自由，亦為憲法第15條財產權所保障之內涵，即使另基於公益之目的予以限制，其所採手段仍須必要，且限制並未過當者，始與憲法第23條比例原則無違。本院衡諸A公告關於醫療機構禁止公開宣稱就醫即有贈品、折扣此等招攬病人方式，固屬營業自由之限制，但也僅止於要求醫療機構不得為該特定形態之價格競爭，不限制其營業內容，也不干預其他形式之商業競爭手段，對於醫療機構整體營運影響不大，無礙於其結構性發展；然經此限制則可避免國民陷於醫療商品價格迷思，而忽略就醫乃維護身體健康之本質，而有效促使醫療機構必須藉提升其醫療品質以爭取消費者，使其事業發展以為國民健康而服務之目標，於國民整體生命、身體及健康權益等基本人格法益，有重要之作用。據此可認A公告關於限制醫療機構以「公開宣稱就醫即贈送贈品、折扣」競爭手段以招攬病人，乃為保護國民基本人格之重大公益，所採限制營業自由之手段輕微，二者並無失衡之虞，於憲法第23條比例原則無牴觸之虞，與憲法第15條財產權保護內涵之營業自由之意旨，也無不符。
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