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發佈日期:2020/08/04

醫療機構之營業自由
──臺北高等行政法院一○七年簡上字第二三六號行政判決

概念索引:憲法/營業自由


主旨

限制醫療機構以「公開宣稱就醫即贈送贈品、折扣」競爭手段以招攬病人,乃為保護國民基本人格之重大公益,所採限制營業自由之手段輕微,二者並無失衡之虞。

相關法條

醫療法第61條;憲法第15、23條

說明

一、爭點與選錄原因

(一)爭點說明

醫療機構之營業自由。

(二)選錄原因

本件涉及禁止醫療機構為特定類型價格競爭之合憲性檢驗,值得讀者觀摩。

二、相關實務學說

(一)相關實務

基於憲法上財產權之保障,人民並有營業活動之自由,例如對其商品之生產、交易或處分均得自由為之。許可營業之條件、營業須遵守之義務及違反義務應受之制裁,均涉及人民工作權及財產權之限制,依憲法第23條規定,必須以法律定之,且其內容更須符合該條規定之要件。若營業自由之限制在性質上,得由法律授權以命令補充規定者,授權之目的、內容及範圍,應具體明確,始得據以發布命令(釋字第313號、第390號、第394號、第443號、第510號解釋參照)。

(二)相關學說

營業自由權雖然同受職業選擇自由權範疇之保護,但應予特別說明,營業自由權與財產權同出於一源,蓋人生在世為謀生計,不出於財產即出於勞動,而財產權之內容不外乎所有與經營兩大項目,營業自由權則是實現財產權內容之方法。

三、本案的見解說明

限制醫療機構以「公開宣稱就醫即贈送贈品、折扣」競爭手段以招攬病人,乃為保護國民基本人格之重大公益,所採限制營業自由之手段輕微,二者並無失衡之虞,於憲法第23條比例原則無牴觸之虞,與憲法第15條財產權保護內涵之營業自由之意旨,也無不符。

選錄

(一)按,醫療法第61條第1項規定:「醫療機構,不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法,招攬病人。」乃立法者授權中央主管機關訂定用以「適用醫療法第61條第1項之法規命令」,而非僅「補充」或「實施」該條項法文之法規命令而已。蓋,補充及實施法律之法規命令,在於使特定法律之適用為可能或易於適用。至於適用法律之法規命令,則係法律為達成特定目的,授權主管機關,在一定之要件、程序及形式下、配合不同之時空需要,以普遍抽象之命令或禁止,「直接」為法律之適用;在功能上為一種行政手段,可以設定依法律本身尚未成立之義務,其授權之法律,得以特別或概括授權之方式為之。在特別授權,法律對所欲達成之目的及所容許之命令事項,予以明白規定;而概括授權,法律僅對授權之目的為一般之說明,由主管機關「基於裁量」訂定命令,首揭醫療法第61條第1項直接就其構成要件,授權以命令為規定,乃其適例;違反者,並依同法第103條為處罰。此類概括授權復且干涉人民自由權利之法規命令,其授權之目的、範圍及內容必須就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷,而非拘泥於特定法條之文字,當然,此等命令只能為執行母法有關之細節性、技術性事項加以規定,尚不得逾越法律授權之外,逕行訂定制裁性條款,迭經司法院大法官於多號解釋中,明白揭示。

(二)第按,醫療行為事涉人民生命、身體及健康權益而為憲法基本人格法益之保障,甚至牽連個人家庭幸福及社會安全之基石,因此,醫療行為於私法上醫療契約而言,雖僅止於該當債之給付之事實行為,但國家有必要立於整體國民健康維護之立場,另為特別法以規範其法秩序,因此而有醫療法之設。其第1條即宣示:「為促進醫療事業之健全發展,合理分布醫療資源,提高醫療品質,保障病人權益,增進國民健康」為其規範目的,明揭立法者以維護國民健康之所必要,即國民全體疾病之合理救治與預防,作為其規範主軸;此與從私經濟行為角度觀察,將之視為債之給付,並以謀取經濟利潤之商業行為有其絕對性差異。醫療法第61條第1項規定之目的,在於實現旨揭立法宗旨,此乃毋庸置疑,而循該條項之文字即可探知,立法者為達該目的,並授權中央主管機關依其行政專業裁量,配合時空需要,得列舉醫療機構有礙於前揭目的達成之商業競爭手段,限制其營業自由,以具體化法文中所謂「不正當」之招攬病人方式;其授權之目的、範圍及內容,均屬明確,合於法律明確性原則。申言之,醫療法本即有意區隔醫療行為與「其他」商業行為,而為不同之規範,其第61條第1項授權中央主管機關就法文中所謂「不正當招攬病人方式」此一不確定法律概念予以具體化,乃對應於是否有礙於醫療業務之任務達成而為觀察,而非以是否有礙商業競爭效能,或消費者保護等判斷一般商業行為是否正當之立場出發,此為法院後續於具體個案中就中央主管機關依醫療法第61條第1項所為公告適用審查時,所毋可或忘。

(三)承醫療法第61條第1項授權,改制前行政院衛生署作成A公告,公告事項為「一、醫療機構禁止以下列不正當方法招攬病人。(一)公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣、彩券、健康禮券、醫療服務,或於醫療機構慶祝活動贈送免費兌換券等情形。(二)以多層次傳銷或仲介之方式。(三)未經主管機關核備,擅自派員外出辦理義診、巡迴醫療、健康檢查或勞工健檢等情形。(四)宣傳優惠付款方式,如:無息貸款、分期付款、低自備款、治療完成後再繳費等。二、違反前項規定者,依醫療法第103條第1項處罰。」其中,「公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣等情形」乃市場活動中典型之「價格競爭」手段之一,就一般商品市場而論,除非該當於公平交易法中限制競爭或不正競爭行為外,尚難謂為不正當。但就醫療服務市場而言,基於國民健康之考慮,以現階段醫療機構與病患間專業資訊顯然不對等之社會實況下,禁止醫療機構為特定類型之價格競爭,除了避免價格誘因而創造或誘發不必要之醫療需求,以致醫療資源未能合理分配外;更寓有教化國民就醫時不應以「各該特定類型之價格優惠」為唯一考量,而應以醫療契約中主要給付義務之服務內容及品質為選擇之依歸,強化醫療機構提升醫療品質以爭取消費者之力道,回歸醫療事業發展終極以為國民健康而服務之正軌。該等公告禁止醫療機構為特定類型價格競爭(如公開宣稱就醫即有贈品、折扣)所擬達成之目的,核與前述醫療法第61條第1項授權宗旨,並無不合,其所採取限制商業競爭之手段,即係以列舉方式闡釋並形成法文所示「不正當招攬病人方式」之意涵,也未逾越授權之範圍及內容,於法律保留原則無悖。

(四)誠然,醫療機構於醫療市場中商業競爭手段之採取,本屬其營業自由,亦為憲法第15條財產權所保障之內涵,即使另基於公益之目的予以限制,其所採手段仍須必要,且限制並未過當者,始與憲法第23條比例原則無違。本院衡諸A公告關於醫療機構禁止公開宣稱就醫即有贈品、折扣此等招攬病人方式,固屬營業自由之限制,但也僅止於要求醫療機構不得為該特定形態之價格競爭,不限制其營業內容,也不干預其他形式之商業競爭手段,對於醫療機構整體營運影響不大,無礙於其結構性發展;然經此限制則可避免國民陷於醫療商品價格迷思,而忽略就醫乃維護身體健康之本質,而有效促使醫療機構必須藉提升其醫療品質以爭取消費者,使其事業發展以為國民健康而服務之目標,於國民整體生命、身體及健康權益等基本人格法益,有重要之作用。據此可認A公告關於限制醫療機構以「公開宣稱就醫即贈送贈品、折扣」競爭手段以招攬病人,乃為保護國民基本人格之重大公益,所採限制營業自由之手段輕微,二者並無失衡之虞,於憲法第23條比例原則無牴觸之虞,與憲法第15條財產權保護內涵之營業自由之意旨,也無不符。


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