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發佈日期:2020/09/29

行政訴訟法第4條第3項所稱之「訴願決定」
──臺北高等行政法院一○八年訴字第五四六號行政判決

概念索引:行政訴訟法/撤銷訴訟
關鍵詞:訴願決定撤銷訴訟審理對象、文義範圍、目的性限縮、發回原處分機關、另為適法處理

主旨

行政訴訟法第4條第3項所稱之「訴願決定」,解釋上應排除訴願決定係將原處分撤銷,發回原處分機關另為適法處理之情況。

相關法條

行政訴訟法第4條;訴願法第81條

說明

一、爭點與選錄原因

(一)爭點說明

行政訴訟法第4條第3項所稱之「訴願決定」。

(二)選錄原因

本件涉及行政訴訟法第4條第3項所稱之「訴願決定」應如何解釋之爭議,讀者得藉此理解撤銷訴訟的訴訟對象及訴願係行政體系內部之「自省的救濟程序」。

二、相關實務學說

(一)相關實務

訴願決定在性質上亦屬行政處分,必須訴願決定對第三人發生法律效果,損害其權利或法律上利益時,該第三人始得對訴願決定起訴請求撤銷。(臺北高等行政法院97年訴字第1742號行政判決)

(二)相關學說

原處分如係基於相對人申請所為之授益處分,經原處分之利害關係人不服而提起訴願,訴願決定如將該授益處分撤銷,乃損害原處分相對人之權利,原處分相對人得以訴願決定利害關係人身分,提起行政訴訟法第4條第3項之撤銷訴訟,此不因訴願決定是否諭知命原處分機關另為適法處理而有異。

三、本案的見解說明

行政訴訟法第4條第3項所稱之「訴願決定」,徵諸撤銷訴訟審理對象之建制原則,解釋上應於文義範圍內為目的性限縮,排除訴願決定係將原處分撤銷,發回原處分機關另為適法處理之情況。

選錄

五、本院判斷如下:

(一)按「(第1項)人民因中央或地方機關之違法行政處分,認為損害其權利或法律上之利益,經依訴願法提起訴願而不服其決定,或提起訴願逾3個月不為決定,或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者,得向高等行政法院提起撤銷訴訟。……(第3項)訴願人以外之利害關係人,認為第1項訴願決定損害其權利或法律上之利益者,得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項、第3項定有明文。由此可知,撤銷訴訟的訴訟對象為「經訴願決定所維持或獲得的原處分」,其理論建制於:訴願機關是原處分機關的上級監督機關,訴願係行政體系內部之「自省的救濟程序」,其實是行政程序的延長,故當人民對原處分機關作成之行政處分不服而提起訴願,整個案子還是在行政系統的行政程序內進行。訴願機關作成之訴願決定,固然從形式上觀察,是一個與原處分分開的行政處分,但二者實質上應視為一體,故在行政訴訟法上乃將其當作一個統一的行政決定。換言之,原處分只是一個最初型態決定,必須經由訴願決定所維持或獲得的處分,才是整個行政系統對外的最終型態決定,也才是法院撤銷訴訟所應審理之對象。因此,撤銷訴訟之提起原則上應以訴願前置,並以原處分機關為被告,以撤銷原處分及訴願決定為其聲明。而行政訴訟法第4條第3項之所以例外允許訴願決定利害關係人單獨訴請撤銷訴願決定,並非因為訴願決定性質上為行政處分之一種,而是因為該等訴願決定所審查之原處分,影響所及不限於處分相對人(其情形在第三人效力處分尤為明顯),訴願決定將原處分撤銷或變更,已然取代原處分,而於原處分之外,自居處分機關身分首次損害訴願決定利害關係人之權益,為使訴願人及訴願決定利害關係人(二者利害相反)之權利能即時獲得有效之保障,制度上乃將此類訴願決定單獨定性為「整個行政系統對外的最終型態決定」,賦予利害關係人無庸再向訴願機關之上級機關尋求行政救濟,而得逕以訴願機關為被告,向法院單獨求為撤銷訴願決定,以回復有利於己之原處分效力。

(二)是而,訴願決定依職權調查證據,認定事實,以原處分確有違法或不當,並侵害訴願人之權利或利益時,為使訴願人之權益立即獲得保障,自可撤銷原處分之全部或一部,不復有後續之另為處分,實務上稱此種撤銷為「單撤」(訴願法第81條第1項本文前段參照)。此等單撤之訴願決定,乃以訴願決定取代原處分成為行政系統統一對外之決定,如因此侵害訴願人以外利害關係人之權益,該利害關係人當得循行政訴訟法第4條第3項單獨對訴願決定提起撤銷訴訟以為救濟。然而,訴願機關因原處分所依據之事實未臻明確,需原處分機關重新調查,始能決定應否或如何處分者,或基於權限分工,在行政作業上須由原處分機關重為處分者,乃有必要撤銷原處分,並發回原處分機關(訴願法第81條第1項本文後段參照),實務上稱此種撤銷為「發回」。例如,土地所有人主張其土地近年始供公眾通行,且通行之範圍亦僅一小部分,與原處分機關認定者有差異,原處分竟將全部土地列為既成道路,對原處分有所不服,其中涉及通行是否已年代久遠、公眾通行之範圍,原處分認定結果未明確,自以發回諭知原處分機關「實地調查」為宜。此際,訴願決定形式上雖將原處分撤銷,但無非藉此以令原處分機關續行行政調查程序,另為適法之處理,然未限定其結論是否應與原處分相異;究其實際,該等訴願決定不僅未取代原處分而成為行政系統對外之統一決定,反而是除去原處分曾經對外發生之效力,令原處分機關重新處於自始未作成原處分之法律狀態。是於原處分機關另為處理前,尚無行政系統對外決定可言,也無任何人或物可能因此而有法律關係變動,或權益因此受損害,自無開啟司法救濟之必要(當然,如原處分機關或訴願機關逾期殆為決定,乃另當別論)。綜此,行政訴訟法第4條第3項所稱之「訴願決定」,徵諸前揭撤銷訴訟審理對象之建制原則,解釋上應於文義範圍內為目的性限縮,排除訴願決定係將原處分撤銷,發回原處分機關另為適法處理之情況。蓋整個行政系統尚無對外的最終型態決定,遽而起訴單獨求為撤銷僅係命原處分機關重啟行政程序之訴願決定,法院無從以之為撤銷訴訟所應審理之對象,起訴欠缺權利保護必要,其訴乃顯無理由。


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