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發佈日期：2021/06/22 |
主管機關作成裁罰處分前，是否得因受處分人未為抗辯，即推定其為違規行為人？
──臺中高等行政法院一○九年度訴字第一六二號判決
概念索引：行政罰法／職權調查
主旨
行政罰係就行為人具可非難性之違規行為予以制裁，故主管機關作成裁罰處分前，必須依職權調查受處分人是否為違規行為人，不得僅因受處分人未為抗辯，即推定其為違規行為人。
相關法條
行政罰法第44條；行政程序法第96條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
主管機關作成裁罰處分前，是否得因受處分人未為抗辯，即推定其為違規行為人？
（二）選錄原因
本件涉及主管機關作成裁罰處分前，可否因受處分人未為抗辯，即推定其為違規行為人，抑或須依職權調查受處分人是否為違規行為人，值得讀者閱讀了解。
二、相關實務學說
（一）相關實務
1限期改善最主要目的係在要求違規之行為人能將違法狀態排除，並且恢復或維持行政法所規範之合法狀態，或履行行政法上義務，其規範目的既非在對行為人過去義務違反之制裁，而在於對將來義務履行所採取之督促方式，如行為人已限期改善，即得免受按次連續處罰。（臺中高等行政法院103年度訴字第397號判決參照）
（二）相關學說
行政罰法雖於裁處程序中有相關調查程序之規範，惟該程序似僅就違反行政義務受裁罰行為人身分之查驗、沒入證物之扣留等處置程序之規定，而未對其人身自由、住宅之侵入等調查手段及程序要件予以規範，故為使行政法上調查程序更臻周延，尚有就行政罰法調查程序規定不足之處，詳予檢討之必要。
三、本案的見解說明
行政罰係就行為人具可非難性之違規行為予以制裁，故主管機關作成裁罰處分前，必須依職權調查受處分人是否為違規行為人，不得僅因受處分人未為抗辯，即推定其為違規行為人。
選錄
（二）按行政罰係就行為人具可非難性之違規行為予以制裁，故主管機關作成裁罰處分前，必須依職權調查受處分人是否為違規行為人，不得僅因受處分人未為抗辯，即推定其為違規行為人。再者，依行政罰法第44條及行政程序法第96條規定，裁罰處分以書面為之，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。所謂「應記載主旨、事實、理由及其法令依據」並不以形式上有記載為已足，尚須其記載之事實與客觀證據情況相符，且與所載理由及法令依據相一致，方始適法。又依上開區域計畫法第15條第1項及管制規則第6條第1項、第3項等規定意旨，可知非都市土地經直轄市或縣（市）政府按照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地者，土地所有權人或使用人即負有維護土地符合編定管制使用狀態之義務，如農牧用地之所有權人或使用權人於其上興建房屋或設置產銷設施，即應依農業用地興建農舍辦法、實施區域計畫地區建築管理辦法或申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法等法規事先取得主管機關核准。至區域計畫法第21條第1項對違反同法第15條規定之責任態樣，包括裁罰處分及命除去違法狀態或停止違法行為之管制處分。裁罰處分須以具有可歸責性之違規行為人為限，而限期令恢復原狀處分所規制之公法上義務係為實現公共利益為目的，旨在防止危害之發生或擴大，如義務人不遵從，即屬違反行政法上義務，主管機關方得依區域計畫法第21條第2項「按次裁處」之規定，對義務人裁處罰鍰。……（五）惟被告以上述內政部92年11月25日函釋為據，認原告為系爭土地所有權人負有土地使用管理責任，且使用行為有違反管制使用土地情形而為裁罰，此有被告109年4月17日府地用字第1090130016號函（見訴願卷19-20頁）及行政訴訟答辯狀（見本院卷58頁之答辯狀第3點）在卷可稽。而上開內政部函釋認為違反區域計畫法第15條第1項規定之人，不限於實際著手實施之人，如土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人經查明對違反管制使用土地有參與或授意之情形，皆得為處罰之對象。換言之，如欲處罰前述非實際著手違反區域計畫法第15條第1項規定之人時，自應提出其等有參與或授意之證據。準此，被告既非認定原告為實際著手實施設置系爭地上物之人，而係基於土地所有權人身分對該地負有使用管理之責，依該函釋意旨，被告自應舉證證明原告對違反管制使用土地有何參與或授意之情形，惟自本件所有卷證資料觀之，被告並未舉證以實其說，即適用該函釋並依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項等規定對原告為罰鍰處分，依法有違。（六）然原告為系爭土地之所有權人，縱使系爭地上物非其所設置，原告仍應對系爭土地上之系爭地上物違法狀態負責，依修正後區域計畫法第21條第1項後段、第2項規定，必須原告不遵從被告限期命變更使用、停止使用或拆除恢復原狀之處分，被告始能對原告違反改善義務之行為按次處罰。準此，被告本應先限期命原告改善，如原告不遵從始得裁處罰鍰，然員林市公所函送查報表予被告後，被告僅以上述108年6月24日函通知原告陳述意見及提出合法使用證明，因原告逾期未提出，逕依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項規定作成原處分裁處罰鍰部分，依上開說明，其認事用法顯有違誤，訴願決定就此部分予以維持，亦有未合，均應予撤銷。惟原告仍負有維持系爭土地之使用符合區域計畫法規定之義務，故原處分關於命原告3個月內拆除地上物恢復原狀部分，依法即核屬有據，應予維持。此外，被告應依其訴訟代理人於本院109年9月17日準備程序時所述（見本院卷117頁之筆錄），對原告予以輔導，俾使系爭土地之使用符合區域計畫法等相關規定，併此敘明。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此說明。
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