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發佈日期：2021/11/11 |
個案的卷宗閱覽
──最高行政法院一○九年度抗字第三九六號裁定
概念索引：行政法／卷宗閱覽
主旨
請求個案的卷宗閱覽，尚難認屬請求一具體之行政處分。
相關法條
行政程序法第46、174條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
個案的卷宗閱覽。
（二）選錄原因
本案除涉及請求卷宗閱覽之定性，及後續相應之救濟程序，值得讀者整體性思考。
二、相關實務學說
（一）相關實務
行政程序法第46條係屬「程序上之權利」，「當事人」或「利害關係人」不服行政機關就該特定行政程序拒絕閱覽卷宗之決定，只得於對實體決定聲明不服時一併聲明之（最高行政法院102年度判字第746號判決參照）。
（二）相關學說
閱覽卷宗請求權係指程序中之當事人或利害關係人，得於個案程序當中，請求取得系爭個案之相關資訊，以適時主張或維護其自身權利或利益，屬於正當程序之一環。此與資訊公開請求權不同；後者係人民以其身為主權者之立場，要求政府公開其保有之資訊，同時亦得以取得之資訊，要求政府盡其說明責任，以達到政府監督政府之目的。
三、本案的見解說明
個案的卷宗閱覽，旨在落實「當事人武器平等原則」、「當事人公開原則」之實踐；就行政機關是否給予閱覽之決定，則僅得於對實體決定聲明不服時，一併聲明之，故本於行政程序法第46條之規定，尚難認屬請求一具體之行政處分。
選錄
為使正當使用合法藥物而受害者，獲得及時救濟，而有藥害救濟法之訂頒，依藥害救濟法第6條第1項規定：「主管機關為辦理藥害救濟業務，得委託其他機關（構）或團體辦理下列事項；必要時，並得捐助成立財團法人，委託其辦理：一、救濟金之給付。二、徵收金之收取及管理。三、其他與藥害救濟業務有關事項。」主管機關即相對人衛福部本於此一規定，以108年2月12日衛授食字第1081400774號公告108年度委託藥害救濟基金會受理藥害救濟案件之申請、藥害救濟金之給付、藥害救濟徵收金之收取及管理以及藥害救濟審議之先行及後續作業，包含向醫療機構調閱申請個案之完整病歷資料或醫療費用等相關資料。另基於同法第12條第2項規定：「前項請求權人申請救濟之程序、應檢附之資料及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」之授權，訂有藥害救濟申請辦法，依該辦法第2條規定：「藥害救濟之請求權人申請藥害救濟時，應填具申請書並檢附相關資料，向主管機關或其所委託之機關（構）、團體提出之。」復依藥害救濟法第15條第1項規定：「主管機關為辦理藥害救濟及給付金額之審定，應設藥害救濟審議委員會（下稱審議委員會）；其組織及審議辦法，由主管機關定之。」基於此項規定後段之授權，相對人另定有衛生福利部藥害救濟審議委員會審議辦法，依辦法第2條第1項規定：「藥害救濟申請人（下稱申請人）應向本部所委託之機關（構）或團體提出救濟之申請。該機關（構）或團體於進行調查、完成報告後，再連同證據資料送交衛生福利部藥害救濟審議委員會（以下簡稱審議委員會）審議。」同辦法第3條第3項：「審議委員會之審議結果，經主管機關核定後，函復申請人。」再依藥害救濟法第20條：「藥害救濟之申請人對救濟給付之審定如有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。」是準據上開規定及公告，藥害救濟基金會於具體藥害救濟案件之職權，即依上開規定及公告之範圍定之，包括受理、調查、完成報告連同證據資料送交審議，及其他審議之先行及後續作業等細節性、程序性之作業經辦。至於救濟案件之決定，則屬主管機關即相對人衛福部之權限，其作成決定之程序，依上揭衛生福利部藥害救濟審議委員會審議辦法之相關規定，應先經委員會審議，再由相對人衛福部予以核定決之。如申請人有所不服，即應針對相對人衛福部之核定提出訴願、行政訴訟，別無何等復查程序。乃本件經相對人衛福部所屬藥害救濟審議委員會108年9月5日會議審議結果認不符合藥害救濟之給付要件，藥害救濟基金會本於前揭受託之職權，以108年11月29日藥濟調字第1084000832號函知抗告人相對人衛福部所為否准申請之決定，於公函說明二、（二）敘明「倘台端對審議結果有意見，請於文到7日（郵戳為憑）內，檢附具體新事證……經本會向衛福部藥害救濟審議委員會申請復（再）審。」（見訴願卷第26頁）核屬無法律依據之流程。按行政機關為及時保障人民權利，以行政慣例誡命自我審查之機制，於人民未必不利，惟晚近對於法定先於訴願前置之先行自我審查程序，迭有廢除之議，其理由主要在於經法定自我審查程序而變更原處分之結果不多，效益有限，復延滯進入司法救濟之時程，於人民更為不利。反觀本件，則是藥害救濟基金會在缺乏法律基礎，及無權限之下，以公函創設復（再）審程序，誠屬贅累，首予指明。
再按行政程序法第46條規定：「（第1項）當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。（第2項）行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者。五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。（第3項）前項第2款及第3款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。（第4項）當事人就第1項資料或卷宗內容關於自身之記載有錯誤者，得檢具事實證明，請求相關機關更正。」按此規定以主張或維護其法律上利益所必要者為限，乃屬個案的卷宗閱覽，其旨在落實「當事人武器平等原則」「當事人公開原則」之實踐；就行政機關是否給予閱覽之決定，則僅得於對實體決定聲明不服時，一併聲明之，此稽之同法第174條之規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」自明，故本於行政程序法第46條之規定，尚難認屬請求一具體之行政處分。 惟揆諸前述依現行藥害救濟相關規定，分析相對人衛福部受理暨決定之程序並職權，本件抗告人108年2月27日之申請，經相對人衛福部核定所屬藥害救濟審議委員會108年9月5日會議審議結果認不符合藥害救濟之給付要件，而以108年11月28日衛授食字第1081411216A號函送108年9月5日會議審議結果及會議紀錄，請藥害救濟基金會依審議結果辦理，已屬否准申請之具體決定，嗣經藥害救濟基金會本於受託之職權，以108年11月29日藥濟調字第1084000832號函知抗告人，則係對抗告人通知相對人衛福部所為否准申請之決定。依藥害救濟法第20條，抗告人即得依訴願程序請求救濟，乃本件藥害救濟基金會以公函說明二、（二）為前述之敘明，教示抗告人於文到7日內，循申請復（再）審程序表示不服，就此無法律依據之教示，抗告人原不受其拘束，得逕提訴願。故抗告人依公函辦理而於108年12月10日具藥害救濟復審申請書（見訴願卷第27頁以下），向藥害救濟基金會申請復審，足認抗告人就此決定已於法定訴願期間，有不服之表示請求救濟之意，相對人衛福部原應依訴願法相關規定辦理，如相對人行政院認復審申請書有所欠缺，也應依訴願法第62條：「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於20日內補正。」之規定，通知抗告人補正，並審視補正情形如何而決定是否進入實體審議。本件尚不得因無法源依據之復審程序未獲救濟，嗣有訴願逾期之情事，而以抗告人起訴為不合法予以駁回。原裁定未察藥害救濟法之相關規範，而有應適用藥害救濟法第20條而未予適用之違誤。至關於抗告人起訴之聲明第2項，乃依行政程序法第46條之請求閱卷，如有不服，依同法第174條本文規定，應於審查原處分之違法性時，併予審究未予提供閱覽是否影響於原處分之合法與否。乃抗告人以課予義務之訴之型態請求相對人衛福部、行政院作成准予閱覽之處分，其聲明有無不明瞭之處，原審亦非不得予以闡明促其為適法之主張。 |
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