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發佈日期:2017/12/11
都市更新程序中「選配程序」與「更新費用」的審查
  對於正當法律程序原則在都市更新程序中的實踐,於釋字第709號解釋做成後逐漸成為法律人的基本常識,但正當法律程序不僅僅是精神象徵,在永春都市更新案中鮮明的體現出了正當法律程序原則在實踐下的複雜性與多樣性,此次由辛年豐教授,從社會矚目的法院判決出發,深入剖析都市更新程序具體的法律操作。

   【關鍵詞】

正當行政程序都市更新事業計畫權利變換計畫判斷餘地都市更新及爭議處理審議會

 ◎本文完整請參閱:【月旦法學雜誌第271期】「永」遠找不到「春」天的都市更新?──最高行政法院一○六年度判字第三七九號判決辛年豐
 

參、積極法院與都市更新程序的明天

  永春都市更新案受到社會的關注,在都市更新的運作上具有相當的指標性,在司法權的運作下,無論臺北高等行政法院或最高行政法院都做出對作為原告的不同意戶有利的判決,對許多長期施作都更事業的業者而言也帶來不小的震撼。然無論如何,法院在這個個案中透過判決嘗試與社會對話,釋放出司法權想要告訴社會的一些訊息,告訴社會未來如何運作都更可能會更有助於追求多方當事人的利益。長期以來,許多人認為都更事業計畫及權利變換計畫只要通過專業委員會的審查,法院基於尊重專業,本於判斷餘地理論就不會打回票;然本件判決表面上看來顛覆了這樣的想法,但實際上法院並未過度地介入專業,仍然尊重行政機關的判斷餘地,只是法院更重視的是行政機關及其所組成的專家委員會在判斷上是否有瑕疵。就此而言,或許可以認為法院更為「積極」地面對都更的審議,但認為法院以判決凌駕專業確實也是對法院判決的誤解。對於此判決,本文以為略有以下幾點可以進一步闡述得更清楚,如此也更有助於協助都市更新制度找到明天。

  一、計畫變更程序同一性於本案的重要性

  在本案中,除了2003年由原實施者提出都市更新事業計畫外,2006年由現任實施者提出變更都市更新事業計畫及第一次的權利變換計畫,2013年又再一次提出變更都市更新事業計畫及變更權利變換計畫案。前一事業計畫要可以繼續運作必須以後續的事業計畫具有相容性及相似性為必要;同樣的,第一次所提的權利變換計畫要能夠在往後繼續運作,必須以第二次的權利變換計畫與最初提出的權利變換計畫不能相去甚遠為前提。在本案中,除了事業計畫變更為重建區段與整建區段併行外,重建區段的土地面積及樓地板面積也有明顯不同,其中一棟大樓還從15層樓變更為21層樓,兩者相差過大。換言之,法院認為當初所提的權利變換計畫雖據以落實,但與其後變更的計畫落差過大,這兩個計畫難以認為有同一性,要把第一次變更計畫案選配建物的結果於第二次變更計畫中繼續沿用,將會對不同意的少數戶帶來無法選擇的不公平結果。

  再者,從都市更新條例第19條規定涉及都市更新計畫變更時,整個程序必須重新進行並審議的規範內容,也是可以得出在事業計畫的變更上,主管機關應重新審議的意旨。當計畫變更的幅度達到一定程度時,為了追求計畫進行不會損及其他人民的權利,就必須讓整個程序重新進行。只是法院在本件判決中提出了「重大改變」的概念,其具體的判斷內涵除了包括都市更新的範圍、實施方式、如實施權利變換時應分配土地及建築物位置表明及分配方式外,恐怕仍必須就前後的計畫內容進行實質的比較及觀察才能得出結論。又在權利變換計畫變更方面,本案法院所考量土地面積、樓地板面積、實施都市更新後的棟數及樓高,未來都可以用以判斷前後權利變換計畫是否具有同一性的標準。此等都市更新事業計畫是否具有重大變更,以及權利變換計畫是否具有同一性的判斷,也成為法院實質審查本案都市更新程序進行是否具合法性的前提,而值得先予以釐清

  二、選配更新後土地及建築物程序的審查標準

  在本案中對不同意戶而言,提起訴訟的重點在於權利變換計劃的運作本身將導致不同意戶在選配程序中的參與權受到侵害,從本文對於判決加以解讀,發現法院進行審查的標準主要集中在平等原則及正當法律程序。這兩項公法上的原理原則對都市更新程序的運作而言都是相當重要的,值得進一步的思考及討論。

  (一)平等原則

  在本案中法院認為選配作業的進行本應不分同意戶或不同意戶一同進行,然實際操作的結果,同意戶不需辦理選配,而由實施者保留戶數,不同意戶劣後於同意戶,只能在保留戶數以外的少數餘戶進行選配,如此一來,從法治國家原理原則中的平等原則加以審查,將無法通過檢驗。特別本案涉及的計畫變更,且變更的幅度相當大,連帶的,當初所提的計算與變更後的計畫落差過大,要將第一次變更計畫選配的結果套用到第二次變更計畫當中,因計畫變更後重建區段的範圍縮減,讓不同意戶可以選配的戶數更少,如此一來,在平等原則面前就更站不住腳了。

  對此,臺北市政府於上訴理由中提出一個饒富趣味的答辯,其認為正是為了要保障大多數於第一次變更計畫案中已依法辦理選配住戶的權益,因此,對不同意戶在選配上做劣後的安排具有正當性與合理性。亦即,臺北市政府認為這樣的差別待遇是合理的差別待遇,通得過平等原則的檢驗。

  從臺北市政府以上的答辯可以知道,在本案中作為差別待遇的基準是「是否同意參與都更程序」,本於此等歧異作成選配上優先劣後的判斷,而會影響到個案當事人的財產權與居住自由,但差別待遇所要追求的是保障同意戶的權益。如此的說理在平等原則的判斷上是相當有問題的,蓋因只要採取差別待遇,兩群人相較之下,一定會對其中一群人造成不利益,也一定會有利於另外一群人,僅僅以保障整個群體中其中一群人的利益作為差別待遇所要追求的目的,而未提出更具有說服力的公益理由,則光在差別待遇所要追求公益目的的檢驗上就已經不具有說服力了。更何況臺北市政府在本案中也沒有辦法具體指出所要保障同意戶的權益究竟是何等權益,如此,更難以合理化本案所採取的差別待遇了。且以同意戶的權利作為公益理由,據以採取差別待遇,也會造成個案中同意戶與不同意戶的財產權有不同保障的結果,然無論對都更同意與否,其實都是人民不動產的財產權,同樣類型的財產權不應產生某些人的財產權優先保障,其他人的財產權則劣後加以考量,故本案中即便具有公益理由,也很難認為此等選配程序上的差別待遇為合理的差別待遇。

  (二)正當法律程序

  本案於臺北高等行政法院判決的判決中,法院在判決意旨中特別指出,於重建區段中,不同意戶選配更新後土地及建築物的權利應該同樣受到保障,而且應該與同意戶立於同樣的次序一併辦理選配作業;同時認為本案涉及2006年4月20日的變更事業計畫及擬定權利變換計畫案應依臺北市政府都發局發函的意旨,讓同意戶及不同意戶同時選配,但實施者卻讓同意戶與不同意戶有不同的選配次序,與前揭都發局函及權利變換實施辦法第11條的意旨不符。

  臺北市政府於上訴理由中則提出都發局的發函並未要求一定要同時選配,而且也沒有限制當事人對已經有人選配的部分重複選配,只是如有重複選配時依法以公開抽籤的方式決定之,從而,並沒有過度侵犯不同意戶的權利。

  對此等上訴理由的提出,其實也是本文可以進一步加以省思的。首先,認為不同意戶可以在同一選配部分重行選配,代表同意戶在變更計畫前所進行的選配仍處於不確定的狀態,如此一來,同意戶對於所選配的部分尚未有具體的法律效果,則分兩道程序讓不同意戶可以先行選配的意義何在就更令人費解了。如從程序進行的效能來說,讓不同意戶及同意戶在同樣的程序中進行選配,而不要區分為兩道程序來進行選配作業還比較有效率。且區分成兩道程序,當不同意戶選配的部分為同意戶既已選配的部分,而同意戶主觀上老早認定其已經選配該部分並做了相關的安排,當不同意戶又選配同一部份,將可能造成同意戶與不同意戶間的矛盾,不但在程序上治絲益棻,且對將來居住於同一社區的兩戶人家而言也沒有好處。因此,無論如何,此等程序對當事人而言是沒有任何意義的。再者,本於對財產權及居住自由的保障,並從此等基本權的程序既組織保障功能進一步思考人民的程序保障,如前所述,既然將同意戶及不同意戶的選配區分為兩道程序沒有任何公益理由,且同時進行也有助於當事人對程序的監督及對話,並可追求程序上的效率,則在同一都市更新案的當事人在相同的程序中進行選配就是理所當然的。如此一來,同時進行選配本來就是對於法規範的當然解釋,而無待都發局或相關法規範的明文,反倒是不同時進行選配才需要有規範上的明文作為依據。

  三、作為正當程序把關者的審議會

  法院要求前揭公法上原理原則必須落實於都市更新程序當中,在都市更新進行決策的過程中,審議會是由不同專業委員所組成的委員會,扮演相當重要的角色。在本件判決中,可以看出法院要求審議會及主管機關對選配程序、實施者的經費編列扮演把關的工作,在此同時,法院也透過此一判決對專業委員會的運作釋放一定的訊息,而值得各方重視。

  (一)選配程序的把關

  針對前述同意戶與不同意戶的選配程序,法院在判決中也曾經援引都市更新條例第19條及第29條第1項的意旨,認為作為主管機關的臺北市政府對於都市更新事業計畫及權利變換計畫的合法性有實質審查的責任。在此同時,作為專業委員組成的審議會,也有義務承擔實質審查及把關的責任。因此,在具體運作上就應該透過各項資料對都市更新事業計畫及權利變換計畫進行實質審查,並注意到參與都市更新程序而財產權受到影響的當事人是否有足夠的程序參與、選配程序是否符合平等原則的要求,俾使審議會達到正當法律程序中「公正裁決者」的要求。

  (二)實施者經費編列的審查

  本案另一個法院介入審查之處在於實施者的經費編列,臺北高等行政法院認為實施者編列工程費用及管理費用限於未實施權利變換計畫而確實支出的必要費用。本案實施者本身具工程營建管理專業,應無另外支出管理費用委外的必要,再加上委外的內容也多與施工品質與施工進度無關,並要求審議會對於風險管理費、工程費用等費用也有逐一實質審查的責任,避免重複編列,同時更不能僅以未逾費用上限即率然認定為必要費用。從而,認為本案有法概念之事實在涵攝上的明顯錯誤及出於不完全資訊作成判斷之恣意等判斷瑕疵,並非合義務之裁量。又本案於審議會中,臺北市政府財政局參與會議的過程中曾經對營建工程管理費的提列提出質疑,但在審議會中卻沒有直接回應與討論,法院也認為此等審議會的判斷已有明顯的錯誤而違法。準此,儘管是委員會的決定,將來在進行審議的過程中,應該要進行鉅細靡遺的審查,同時也應該履踐正當法律程序的要求。綜上所述,都可以看得出法院對於審議會就經費的審查有相當程度的期待。

  (三)判決的弦外之音

  本案實施者雖為民間的營造公司,都市更新看來也是同意戶與不同意戶之間的事,看來似乎是單純的民事問題而非公法上原理原則所可以置喙者。雖然法院所撤銷的處分是主管機關核定實施都市更新計畫及權利變換的行政處分,但不可諱言的,此等計畫是由都市更新實施者所擬定的,因此,當法院對主管機關的行政處分予以非難之際,除了宣示主管機關在審查實施權利變換的過程中必須重視不同意戶程序參與的權利外,更在宣示即便做為實施者的民間公司,在計畫的擬定上也要符合包括正當法律程序及平等原則的要求,從而據以在都市更新本於計畫來加以落實。準此,法院雖然撤銷的是主管機關的行政處分,但卻也同時向民間的都更實施者喊話,要求其未來所提出的都更事業計畫及相應的任何計畫必須要符合此等公法上原理原則的要求。

  另一方面,從本案判決中可以發現,當法院對委員會的審查內容進行檢視的同時,其實是希望審議會可以承擔更多的責任。因此,此等專家學者所組成的專業委員會勢必要投入更多的資源進行審查,才能具體判斷厚厚的一疊計畫中,各項內容是否符合法律的要求。準此,主管機關必須投入更多的人力及財力進行計畫本身的預先審查,甚至會議的時間及委員的人數也必須配套調整,如此,才能讓審議會做好合法性把關的工作。這樣的要求,絕對不會在都市更新的審議委員會打住,目前各級政府在不同的管制事務中也都有不同的專業委員會,其運作的邏輯與組成結構與本案的審議會類似,將來在面對司法審查時也必然面臨挑戰,而必須預先投入成本予以因應,才能期待此等組織做好為人民權利把關的工作。
 

 ◎本文完整請參閱:【月旦法學雜誌第271期】「永」遠找不到「春」天的都市更新?──最高行政法院一○六年度判字第三七九號判決辛年豐
 


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