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發佈日期：2020/06/05 |
中央主管機關監督地方自治團體之界限
最近台中市政府的環保相關案件，再次彰顯了「中央主管機關監督與地方自治團體的界線為何？」是相當重要的議題，而此一問題，將同時涉及憲法層次、地方自治法規、環保法規、行政程序、行政救濟等規範，與行政命令、自治條例等因素。因此，本次研討會將從審檢辯學之角度，依序釐清地方自治團體辦理法律所定之事項，應如何判定係自治事項或委辦事項？中央主管機關對於地方自治團體辦理自治事項或委辦事項，如何進行自治監督？審查密度如何？中央主管機關對於地方自治團體辦理自治事項或委辦事項行使自治監督權時，如認為有違法或不當之處，欲撤銷地方行政機關所為之行政處分的法律依據？中央主管機關行使撤銷權之時點是否有限制？行政院函告地方自治團體所制定之自治條例無效時，依該自治條例所為具體行政處分之效力如何？
試讀
林錫堯：
大家好，非常榮幸參加本次的研討會，我認為可以自行政程序法第157條以下，有關行政處分的執行撤銷等相關爭議切入，當中雖然仍存在許多爭議，我將針對與本次議題相關的部分說明。
簡單提及行政程序法的結構，行政程序法第117條到第121條，係有關違法行政處分撤銷之規定，此撤銷屬於執行之撤銷，並非經行政爭訟程序之撤銷，上述條文規範了執行撤銷之要件、效果、限制以及是否具有信賴補償之規範。基本設計的出發點在於行政機關應自行糾正違法之行政處分，貫徹依法行政之原則，加上上級機關可依職權撤銷之規定以為配套。
在牽涉的問題當中，比較有關的是第177條第1項前段，無法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，其上級機關亦得為之。第121條第1項規範第177條之撤銷應於知悉原處分機關、其他機關或其上級機關之有撤銷原因時起兩年內為之。個人稍微說明這兩個條文係因本日的議題牽涉到第117條大概有三個問題。首先，何謂上級機關？上級機關若有撤銷，時間自何時起算？第三個問題在行政程序法上其實存在已久，迄今依然有許多爭議，以下針對三個問題提出個人的看法。
關於上級機在行政程序法中的概念究竟為何？個人認為其為撤銷權之來源，法律規定撤銷權源自於上級機關之監督，即監督權中之介入權，屬於介入之內涵，目的在於貫徹依法行政。個人認為此之上級機關應係只對於原處分之合法性，依法享有事務監督權之機關。故有可能同一主體，例如皆為國家機關當中的上下級，惟若係中央目的事業主管機關與地方自治團體之情形，若依法享有監督權，此監督權之範圍亦為法律所容許，對違法之行政處分貫徹依法行政原則予以撤銷，當中便涉及法理上之爭議。
究竟上級機關在何種情形下可依職權行使其介入權？此問題存在相當爭議，有見解主張法律應明文規定，或有認為不受法律明文限制，法務部行政程序法研究小組也曾對此問題提出討論。多數認為上級機關行使此介入權時，除法律明文規定外，尚有兩個要件，其一係違法之行政處分本應撤銷卻未撤銷，上級機關可指示其撤銷，若不按照指示者，上級機關可行使介入權；其二係情形急迫，若不即時撤銷，顯然對公益造成損害者。第一個問題大致上是以此脈絡思考。
而究竟上級機關何時起算時效？上級機關撤銷前，第121條第1項規定行政機關知其有撤銷原因起算兩年，此時效在法律上具有其意義，即確保法律之安定性。按照法條，原處分機關或是上級機關知悉處分原因兩年內，文字上似乎是各自起算，惟上級機關對於下級機關的行政處分違法性不一定完全知悉，若處於不知悉之情形時，待知悉後起算兩年，法律之安定性將受到影響，憲法上對於法安定性之保障亦將產生矛盾；是以，一般理解而言，認為此介入權之行使應以原處分機關可行使撤銷權為前提。換言之，兩年起算時間係以原處分機關知悉撤銷原因後開始起算，此說發在行政程序法研究小組中也有所共識，故文字的調整也基於此種觀點。
另外行政救濟期間是否可執行撤銷？此亦為長期睜一隻問題，由於行政程序法第117條第1項前段規定法定期間經過後可撤銷，如此產生不同的見解。否定說認為行政救濟當中不可依職權撤銷，因文字上已規定需法定救濟期間經過後方可撤銷；肯定說則較為廣泛，普遍受到德國法之影響，認為可隨時撤銷，並未有時間限制，亦不受是否經過法定救濟期間之限制，甚至經過法院裁判後亦可依職權撤銷之，因其為行政機關糾正自己錯誤，與法院裁判無涉。惟若觀察該條文，根據法定救濟期間等文字，立法用意應係尊重司法。換言之，一案件若經過行政程序，進入司法程序，甚至裁判程序後，受既判力之拘束，此過程由司法程序處理之，不再准予依職權撤銷；但在此之前，雖法定救濟期間並未經過，亦不排除。簡言之，法定救濟情形若尚未經過，依職權撤銷係一糾正自身錯誤之表現，並不會發生司法權尊重之相關問題。如此一來，程序上是採訴願或是程序當中亦可依職權撤銷，然而若在第三人效力之行政處分遭到撤銷，恐怕對第三人之受益人信賴保護相當薄弱，其強度無法如同救濟期間經過後的信賴保護。不過目前行政程序法研究小組研修之後，參照德國立法例，採取肯定說之見解，因其係對於自身違法錯誤之糾正。惟我要強調職權撤銷之前提係有一違法行政處分之存在，究竟是否違法應客觀認定，當中亦牽涉信賴保護的議題。具備法條規定之要件僅係依法得依職權撤銷，究竟是否撤銷？如何撤銷？應撤銷全部或一部？延伸到裁量權的相關爭議，一旦有裁量權，一般裁量的規範亦應有適用，不可踰越裁量權，必需符合上述種種要件方屬合法之撤銷。（本文未完…）
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