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發佈日期:2020/07/03

都市計畫司法審查相關法律議題

都市計畫之訂定、變更均影響人民權益甚鉅。此次行政訴訟法修正,增訂都市計畫審查程序專章,使都市計畫(包括主要計畫及細部計畫之訂定及變更)得全面受司法審查(法規範審查),對於促進人民權利保障、貫徹依法行政具有重大意義,值得肯定。但仍有未來都市計畫司法審查尚須著力之處。

陳立夫教授在本文,將先敘明對於都市計畫司法審查應理解之基礎概念,以及現行都市計畫法建構之都市計畫制度重點;再接續說明過往關於都市計畫司法審查之狀況;最後,闡述都市計畫審查程序專章之重點,並指出都市計畫形成程序(尤其民眾參與機制)尚非完備,而須進一步修正、強化。





前言

為確保都市生活環境品質,促進都市土地合理利用,並提供都市生活必要之基礎設施,爰擬定都市計畫以為引導。而都市計畫之發布實施,即發生規制都市計畫範圍內人民對土地使用行為,必須符合其規劃與規定內容,乃至使負有實踐給付回饋負擔等法律效果;是以人民對於都市計畫內容不服,而請求法律救濟之爭議事件,甚為常見。然過往關於都市計畫之爭訟救濟,是有相當侷限性。緣於釋字第742號解釋之諭示,為落實人民對違法之都市計畫均得提起訴訟以資救濟,使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完整之保障,2020年1月15日行政訴訟法修正增設「都市計畫審查程序」專章(2020年7月1日起施行),使都市計畫之司法審查制度全面化,並開啟我國行政訴訟上法規範審查之先河。

基礎概念

一、行政計畫與行政計畫法之關係

學理上,所謂「行政計畫」,乃指國家或地方公共團體之機關,設定未來特定之目標,並擬訂各種綜合性手段、方法,以做為為達成目標,而應遵循之行政行為基準。我國法上,對於行政計畫定義為:「行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想,事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。」(行政程序法第163條)。

於上述行政計畫之概念下,因國家行政事務之多元,於是行政計畫行為,於現代行政中,亦顯多樣化。但整體以言,行政計畫之內容,具有目標設定性及手段綜合性(或多樣性)之二大要素。而此要素乃為行政計畫行為形式之特質。又,行政計畫之特徵,在於其內容往往具高度政策、行政與專業之裁量;亦即,其規劃者對於計畫內容構成與決定享有形成之自由(學理上稱之為「計畫裁量」)。

另一方面,由於行政計畫複雜、多元,於是學說上為使理解此行政行為形式之全貌及學理論述之便利,爰從各種不同觀點(例如從計畫之期間、內容、依據、效力等)對其歸納分類。茲舉例以言,(一)著眼於計畫內容,且側重計畫之內容事項者,則得分為「物的計畫」(即對土地直接影響之計畫)及「非物的計畫」(物的計畫以外者)。而前者,又可細分為:1.土地利用計畫(以國土空間全部或局部為對象之計畫。主要乃在引導、管制民間對土地為適正之利用)及2.開發計畫(包括公共設施整備計畫、公共事業計畫)。而著眼於計畫內容,但側重於計畫層級者,則可分為:1.基本計畫(主要計畫)及2.實施計畫(細部計畫)。(二)著眼於計畫之效力者,可分為:1.具對外效力之計畫,及2.具內部效力之計畫。而前者,又可細分為:(1)具規制效力之計畫(拘束性計畫)及(2)具給付效力之計畫(非拘束性計畫。例如:經濟‧產業計畫、福祉計畫、環境計畫等);後者之效力,亦有(1)不同行政主體間之效力、及(2)同一行政主體內部組織間之效力。

行政計畫,基於行政行為、活動應有之正當行政程序及對於私人權利、自由保護觀點,於是具對外規制效力之計畫(拘束性計畫)尤成為行政法學研究重視之課題,並認為其有必要適度受法之節制;而此拘束、控管行政計畫之法,即行政計畫法。申言之,為使行政計畫得與法治行政原則調和,並防止規劃者恣意,確保計畫之正當性與合理性,爰以行政計畫法對於計畫內容形成予以一定密度之管制,指示計畫之目標、方向及訂定計畫時應考量之事項與調整計畫間之整合性,並要求其形成程序等。亦即,行政計畫法之作用,主要是為適度節制具對外規制效力之行政計畫。(本文未完…)









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