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發佈日期：2025/06/17 |
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美國開放銀行監理態度之轉變對我國的啟示
【本文出處】
【關鍵詞】
【本文目次】
壹、開放銀行打造全新數位金融場域
貳、美國對開放銀行監理態度的發展 參、對我國開放銀行政策的啟示 肆、結 語 【本文試讀】
壹、開放銀行打造全新數位金融場域
讀者是否曾經想像過，未來只要透過一個應用程式就可以輕鬆查看自己所有曾經在不同銀行所開立的帳戶中關於存款、證券或保險或其他資產等金融資料，不僅可以全面地掌握自己的金融資料進行規劃，更可以只透過單一個應用程式輕鬆完成跨行間的轉帳，而不需要再下載大量不同銀行的應用程式，從而大幅簡化使用金融服務的複雜度？隨著開放銀行服務的推動與應用場景深化，這些將不再只是存在於幻想之中，更進一步的說，開放銀行市場的發展將會讓未來的「銀行」將不再只是一個場所，而變成一種無所不在的服務。
開放銀行（Open-Banking）通常是指消費者藉由資料賦權，使其得以控制與決定如何利用其個人金融資料，而金融機構則必須利用依照消費者之要求透過API技術與其所指定的第三方金融科技業者共享此類金融資料，而屬於一種以資料驅動為基礎的新興金融服務。透過開放銀行不但可以強化消費者對自己金融資料的控制權，促進資料共享還能有效促進金融服務市場之競爭並鼓勵創新。消費者不僅可以因此享受到金融機構與金融科技業者間透過競爭與合作所帶來的創新成果，透過金融科技業者的科技發展與多元通路，更能有效幫助過往在傳統金融體系下被排擠的消費者得以更方便的近用金融服務，並有效促進普惠金融目標的落實。
雖然開放銀行所追求的理想看起來相當美好，但其運作背後的本質就是促進個人金融資料的共享，在帶來創新的同時也伴隨著對消費者權益與保護的隱憂。不僅透過大數據與演算法所帶來的資料處理過程不透明與歧視可能會加劇原先即受到金融服務排擠的弱勢消費者所受到的操縱與剝削，讓過去未受監理的金融科技業者加入而和傳統銀行相互競爭或合作而更加多元化的金融服務市場中，也使消費者可能面臨更複雜化的決策過程，資料共享更可能伴隨消費者金融資料與隱私安全相關風險。因此政府在推動開放銀行政策的過程中，即應審慎評估開放銀行所帶來的利益與隱憂後制定相關政策，才能有效鼓勵消費者參與並使用開放銀行的相關服務，並安全的享受金融服務市場創新所帶來之利益。 一、開放銀行政策的推動方式
巴塞爾銀行委員會觀察國際上推動開放銀行政策之現況大概為四種類型： （一）要求銀行與第三方業者分享經消費者同意之資料，且第三方業者應向特定之主管機關註冊； （二）發布指引或包含統一之API技術規格、資安在內等標準； （三）任由市場發展，目前並無明確規範或指引要求或禁止銀行分享資料予第三方業者； （四）正在進行相關之立法程序，或正在積極考慮應採取何種框架之政策研擬。 我國的金融監督管理委員會（下稱金管會）基於國際上推動開放銀行政策的趨勢，認為開放銀行除了可以把金融資料的主導權交還消費者外，透過將金融資料提供科技業者的方式亦得為消費者提供客製化與創新之金融服務，也可以更快實踐數位金融的轉型，並提升普惠金融與社會福祉，更得以藉此讓銀行與金融科技業者合作快速串聯資料分析與人工智慧等技術，而決定將開放銀行與資料共享納入我國金融科技發展路徑圖1.0中的重點推動項目 。
為了避免金融機構過度反彈，並尊重市場機制與發展，金管會最後決定參考香港與新加坡的作法，鼓勵銀行本於自身營運戰略與業務需求，藉由自主推動而不修法之自願自律模式推動我國開放銀行政策，並採取三階段漸進式的開放銀行資料──即公開資料查詢、消費者資訊查詢、交易面資訊查詢。為了確保開放銀行服務下的消費者權益，金管會則委請銀行公會就銀行與第三方業者間合作時所涉及的權利義務關係訂定自律規範與契約條款，並責由財金資訊股份公司（下稱財金公司）就開放銀行所涉及的開放API技術、資料格式與資料及隱私安全等訂定相關標準。 二、現行開放銀行政策推動模式合適嗎？ 開放銀行政策在我國推動至今歷時六年，金管會在2024年1月正式決定進入第三階段，也就是開放銀行最核心的應用場景所需要的交易面資訊查詢。然而自從金管會正式開放第三階段之申請以來，直到集保公司願意參與才打破沒有金融科技業者配合的僵局。因此，雖然開放銀行具有實現並將金融資料之主導權交還消費者之手中的願景，但事實上我國目前政策推動不論是第二階段的消費者資料查詢或是即將提供服務的第三階段交易面資料查詢，都只剩下擁有政府背景的集保公司願意參與合作。而隨著願意參與的銀行與金融科技業者越來越少，伴隨缺乏市場效應的影響也會讓開放銀行在我國得以應用之場景越來越少之惡性循環，並將使我國開放銀行市場落入只有「開」沒有「放」的困境 。 目前國際上大力推動開放銀行政策之國家多採取強制規範模式，像是歐盟、英國都是透過法規要求銀行必須與金融科技業者共享資料。至於與採取強制規範模式的國家形成強烈對比的，即為早期採取交由市場自由發展的推動模式的美國。然而美國消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau, CFPB）在2024年時也發布了最終版的個人金融資料權利規則，並決定轉而採取強制規範模式就開放銀行進行監理。此種監理態度的轉變是否象徵著勢必只有採取強制規範模式方能有效推動開放銀行政策與落實消費者權益保護？本文將從美國CFPB對開放銀行政策所發布之規則與最新發展進行簡單說明，並就我國目前開放銀行政策是否應轉而採取強制規範模式提出初步建議 。 貳、美國對開放銀行監理態度的發展
在經歷2008年金融海嘯後，美國政府為了強化對金融消費者的保障而通過陶德──法蘭克法案（Dodd-Frank Act）決心強化對金融機構之監管，而該法案第1033條賦予消費者取得金融資料之權利 ，則多被認為是政府介入開放銀行監理之法律基礎。然而由於美國鼓勵市場自由發展之態度，CFPB過往並未依據該條規定之授權制定相關規則而使該條處於「休眠」狀態，並採取任由市場參與者自由發展資料共享之方式推動開放銀行。
一、早期採取鼓勵自由市場發展的態度 因為整體金融監管環境的複雜與破碎化，美國或許可以說是世界上最不可能由政府介入開放銀行監理的國家 ，再加上金融服務市場的激烈競爭也讓其缺乏必須由國家介入開放銀行政策促進市場競爭的發展背景 。然而政府與業界也發現到提供資料聚合服務的業者 過往透過螢幕擷取技術，向消費者請求完整的登入資料，再以消費者之身份登入金融機構取得消費者的金融資料的方式將可能增加網路資安與詐欺風險，並可能在消費者受有損害時產生銀行與金融科技業者間的責任問題，而必須採取能夠更安全取得資料的方式。 因此，雖然沒有透過強制規範就開放銀行政策進行監理，美國的一些市場監管機構與業界也試圖就API技術的使用提供標準化的指導，希望鼓勵銀行與金融科技業者利用API接口的方式更安全的取得金融資料。CFPB雖然沒有強制要求應利用API技術取得消費者金融資料，但也針對消費者金融資料的取得與使用建立相關的指導原則，例如消費者資料授權條款之揭露與同意方式等，以落實消費者保護並打造安全的資料聚合市場。 美國的銀行業者也觀察到資料聚合市場之利益，為了減少螢幕擷取技術所帶來的安全風險，許多銀行如摩根大通銀行、富國銀行、美國銀行不僅透過收購資料聚合服務業者進入資料聚合市場外，也正努力開發並推廣自有的API接口，並與金融科技業者積極建立業務合作關係，以消費者資料安全為前提促進其金融商品或服務的創新並取得競爭優勢。然而缺乏全國統一標準化的API技術規格及相關系統之建立與維護成本，均可能阻礙中小型銀行的參與，因此雖然美國的開放銀行服務有逐漸轉而使用API技術的趨勢，仍有許多金融科技業者是透過螢幕擷取的方式取得消費者的金融資料 。 二、轉而採取強制規範模式進行監理 上述由市場自由發展的推動政策在拜登政府時發生變化。白宮在2021年時發布關於促進美國經濟競爭的行政命令，其中即要求CFPB依據陶德──法蘭克法案第1033條之授權制定相關規則來促進消費者對於其金融資料的可攜權，以落實該法案促進金融服務市場競爭之目標。...（本文未完） 延伸閱讀
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