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發佈日期：2020/08/11 |
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信賴保護原則
──臺北高等行政法院一○七年訴字第一三四六號行政判決
概念索引：行政法／信賴保護原則
主旨
國土規劃法治下人民之義務內涵，不因主管機關曾怠為職權之行使，即可執詞為信賴保護之基礎。
相關法條
憲法第143條；地方制度法第18條；都市計畫法第4條、第6條及第85條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
信賴保護原則。
（二）選錄原因
本件乃頗受社會關注之「大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用」乙案，值得讀者思考其中之法律爭點。
二、相關實務學說
（一）相關實務
行政法上之信賴保護原則，係指行政處分雖有瑕疵，惟相對人或利害關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之之謂。如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地。（臺北高等行政法院103年度訴更一字第113號判決）
（二）相關學說
「信賴保護原則」是法治國家的重要原則，依據此一原則，人民對於公權力行為與決定所給予之信賴，公權力主體應適度的加以保護，特別是當公權力主體欲變更、廢棄該行為或決定時。所以信賴保護原則與公權力行為或決定之「存續性」有關。
三、本案的見解說明
而國土規劃法治下人民之義務內涵，則應認係為現代國家完成基本義務教育之國民，所不能諉為不知，不可能以其不知，即免除應予遵守之義務，或據為免罰之說詞；尤其，不因主管機關曾怠為職權之行使，即可執詞為信賴保護之基礎。
選錄
（一）按中華民國領土內之土地，屬於國民全體，為憲法第143條第1項前段所明定。國家基於國民全體之利益，因此取得國土空間規劃之權能，得依其地形、性質以充分發揮其效益，而為機能空間規劃及土地可否利用以及利用強度之管控，藉此提升人民之生活環境品質；此雖然影響土地所有權人之財產自由與建築自由，但係一項必要且重要的公益與私益調整，保持衡平之手段與制度。隨著都市的發展、保存在地文化及環保意識的抬頭，國土規劃法制日益突顯其重要性及不可或缺，已成為全民之共識。經法律授權而為國土規劃之主管機關，透過正當程序與組織，而得規劃空間並為相當管制的同時，也被賦予應以公權力實現規劃內容之義務；而人民土地私權行使雖因而受限，但亦因國土得當規劃與健全實施，而與全民同享生活環境品質提高之回饋。因此，主管機關有義務執行國土規劃內容；與人民有義務遵循國土規劃加諸於私權之限制，均源於國土規劃法治之要求而來，不論主管機關或人民違反其義務而破壞國土規劃之法秩序時，應分別咎責，二者間容無任何「對價性」可言，既不因主管機關違法或不當執行國土規劃法令，即謂人民不須遵守該等法令；更不因主管機關怠於執行公權力，致人民取得信賴「該等法令不獲執行」而受保護之可能。申言之，主管機關雖有權限為國土規劃，但一旦法治化後，主管機關與人民同受法治規範，各有依法令應行之職權與義務，主管機關依職權從事國土規劃及管控之行政行為時，應受行政法上一般原理原則（如平等、誠信原則等）之拘束，如有違反，並受行政、司法之監督，如造成人民私權之損害，應對之國家賠償，但無論如何，絕不可能因此導出人民「可豁免於國土規劃法治規範」之權利；而國土規劃法治下人民之義務內涵，則應認係為現代國家完成基本義務教育之國民，所不能諉為不知，不可能以其不知，即免除應予遵守之義務，或據為免罰之說詞；尤其，不因主管機關曾怠為職權之行使（如長期未就違反規劃管制者予以處罰），即可執詞為信賴保護之基礎，拒為義務之履行（如應依規劃管制類別合法使用土地或建物），以致妨礙了國土規劃法治之貫徹，破壞全體國民於物質及精神上生活環境之品質。
（二）都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度，首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團體之自治事項。先將都市土地劃分為各種使用區，其次為編訂各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編訂使用地用途之使用。而編為可供建築之土地，並依各區使用目的之不同，分別就其建蔽率及容積率予以不同之規定，而使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行為直轄市自治事項；都市計畫法第4條、第6條及第85條規定，該法直轄市主管機關，為直轄市政府，直轄市政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，在不違反都市計畫法框架規範下，並得訂定施行細則。同法第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」是故，臺北市轄區內建築物所有權人有按臺北市政府所發布之都市計畫細部計畫所定使用類別而使用之狀態責任保持義務，若建築物所有權人因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反此狀態責任所生物之狀態保持義務者，臺北市政府（臺北市政府已以104年4月29日府都築字第10433041900號公告，將都市計畫法第79條有關權限，委任被告辦理）自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止為違法使用，以利都市計畫之實現。而臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額以及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院105年8月9日院台內字第1051930635號函糾正文（下稱監察院糾正文）指正之臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件作成「大彎北段裁處作業原則」，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、以及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則及管制措施，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告據以裁罰以及作成管制處分，予以尊重。
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