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發佈日期：2026/10/01 |
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行政法研究的新視野──行政法律關係論旨述要
【摘 要】
法律關係，為法秩序的基石、法規範的內涵及其體現。徵之行政法秩序，行政法律關係的輪廓與規範功能，始終不明，行政法學長期受到行政行為形式論的框限，為主因之一。晚近社會結構變遷、法規日趨繁瑣，行政法問題多元而複雜，行政行為形式論備受質疑之餘，也興起行政法律關係論的探索，冀以打破傳統以行政行為定性為重心的思維慣性，開拓行政法研究的新取徑與新視域。在此思潮脈絡之下，本文旨在探討法律關係作為一項法秩序基本元素的規範功能與思維方法，思索行政法的秩序理念與行政法制建構的應有取向，期能打開行政法研究的新視野，為促進行政法學的精緻化與再進化踏出個人研究的一小步。
【目次】
壹、引論 貳、行政法律關係的思維框架
參、傳統行政法學與法律關係 肆、行政法律關係的開展因素 伍、展望：行政法學視野之為新！ 【關鍵詞】
【本文試讀】
壹、引論
一、法律關係與法秩序的演進關係
法律概念與法秩序的演進互有關聯，法律關係之為概念，亦然。從大歷史的視角初觀之，法發乎於社會秩序規範之需求，社會不外於人與人之間基於特定生活關係的連結。因此，法之所由生，即旨在建構特定生活關係之法律秩序，從而法律關係允為法律無可想像其不存在的規範要素，此所以德國十九世紀後葉、二十世紀初重要公法學者Georg Jellinek（耶林內克）(1851-1911)，以定言方式為如下之表述：「所有的法律均為人格（人與人相互間）的關係」、「所有的法律均為權利主體間之關係」、「個體被承認為人，是法律關係的基礎」。 耶林內克為二十世紀以降諸多重要公法理論的奠基者，諸如公法學上的國家三要素理論（領土、人民、主權）理論、國家與人民之間的「身分（地位）理論」、主觀公法上權利體系等，皆出自耶氏。凡此影響至今、歷久不衰的公法理論完成於十九世紀末，其中蘊含法律關係的一般命題，為當今探討公法法律關係最常被引用的名句，一方面顯示耶氏視界之遠、洞見之深，同時亦反襯出法律關係於公法領域之研究及其重要性受到忽略、甚且低度發展之問題。 法律關係，指法律或法律行為所建立以權利與義務為內容而存在於人與人之間或人與物之關聯的規範關係，為私法關係的基本構造。法律關係的發生、變更及消滅，得由法律明文規定，本諸私法自治原則，當事人亦得自由決定之；契約為法律關係的主要法律形式，為人類法制度暨法成就之一。法律關係亦存於行政法領域，除法律直接明定外，例如依國籍法規定取得固有國籍所形成之國家與人民之間的身分法律關係，行政法上法律關係之設定、變更或消滅，基於契約或行政行為者，所在亦多有。 法律關係作為法秩序之結構要素，其重要性首先是對於錯綜複雜之法秩序的關聯結構的法認識，亦即法秩序不外乎即是「法律關係秩序」(Rechtsverhältnisordnung)，所有法學理論與規範推理皆根基於此一法認識。固然，法秩序源自法規範，然法律旨在規範社會生活，而所謂社會生活不出人與人之間的生活關係，從而法規範者，只能是規範人與人之間生活關係之法，法規範與法律關係，二者相互依存，所謂「有社會，就有法」(Ubi societas, ibi ius)，寓意在此。 現行法秩序中，法律關係是民事法釋義學暨民事法秩序的核心要素，相對而言，公法領域（主要是憲法與行政法，一般合稱公法，嚴格而言，尚包括刑事法），法律關係則隱晦不明，學說論述與實務應用相對較少。以行政法為例，洎自十九世紀以降近代行政法學的發展，長期以來，受到行政行為形式理論與公權利（公法上權利）理論的支配，法律關係的思維與制度雖散見於法制，例如行政訴訟法 第6條第1項規定：「……確認公法上法 律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認 判決之法律上利益者，不得提起之。……」其中所稱「公法上法律關係」，即指「行政法律關係」，而不包括「憲法上法律關係」在內之其他公法上法律關係。然因行政法院對行政法律關係的理解過於狹隘，致一般確認訴訟於行政訴訟實務上之運用並不普遍，始終未能蔚為行政法學的主流學說與論證理據。 行政法學作為一門與時俱進之動態規範科學，允應掌握並因應晚近在大環境變遷下行政任務的快速增長與行政功能的次第轉型，特別是全球化之下與私部門之間既合作又管制的鏈結關係，諸如公私夥伴關係(PPP)、良善治理或良善行政(Good Governance)、電子化政府(E-Government)、立法影響評估等，已蔚為現代行政的基本觀念與法制基石。儘管十九世紀法治國家以降的行政法釋義學一再受到各方的批判（法學與法學以外）、行政法制面臨多種的挑戰（時代變遷、環境轉型），「行政法律關係」理論能否歸整並調控所有行政行為的外在結構與內在邏輯，成為具可操作性的行政法推理模式，亦隨之備受關注。鑑於社會暨環境持續變遷，政經版圖不斷位移，社會問題層出不窮、生活關係繁複龐雜，行政法規多如牛毛之程度猶甚以往、形若洪流，凸顯行政決定過程結構化與行政法律關係體系化之迫切性，其對於行政法學的發展與法治行政的落實，至關重要，允為當前行政法學的時代挑戰，亟待探討與深研，此本文以「行政法研究新視野」為題之所由，重點不在完整詳析法律關係的概念細節，而是闡述行政法律關係的理論旨趣，試描以法律關係為思考方法的行政法學知識圖像。 二、行政法律關係的功能之爭 法律關係為法秩序的基石，向為人知、理之當然，作為一項法學研究課題及其體系建構，在法律演進史的過程中卻非呈現線性發展，毋寧是載浮載沉、起落不定，在法哲學（法理論）或私法學領域時見探索，與之相較，公法領域（特別是行政法學）則相形見絀。推究其因，一則行政法領域未若民事法有相對統一的法典，另方面行政法學理論建構長期以來深受行政行為形式理論的影響，行政法釋義學偏重在行政行為法律性質的定性，而非致力於行政法律關係的解構；更精確言，行政法律關係（思維與理論）被行政行為形式或包含或排擠，進而居於次要地位。 比較法上的觀察，行政法律關係對於行政法釋義學思維方式的挑戰與促發，於德國最初主要是針對以行政處分為中心所構成的行政法理論與實務的批判與省思。1971年，德國重要行政法學者Otto Bachof於德國國家法學者協會年會的主題報告「面對行政當前任務之行政法釋義學」時指出：從法律關係的角度出發，始足以克服「行政處分思維的片面性」(Einseitigkeit des Denkens in den Verwaltungsakten)；唯有如此，方能使其他行政法制度與行為形式有開展的空間與正當性，透過行政行為的多樣性，以遂行行政任務。不過，Otto Bachof強調法律關係於行政法思維的重要性，其目的不在以行政法律關係論取代行政處分概念，甚至全然揚棄行政處分的制度，而是摒除行政處分只是法律關係「瞬間捕捉」(Momentaufnahme)的窠臼觀念；行政處分作為一種制度，其功能毋寧是形成、變更或消滅某種法律關係；此種對於法律關係之實體法上的觀察方式(für eine materiellrechtliche Betrachtungsweise)，重要性遠勝於行政處分本身，特別是行政處分之下存有諸多行政法律關係（「複數」行政法律關係），而得以在「原處分」之外另以其他方式（再）形成、變更或消滅其他行政法律關係。此項見解之提出，其時也，可謂是行政法律關係論的思想啟蒙。 進入1980年代，針對行政法律關係論的規範功能，德國行政法學界曾有一番論戰，被稱為行政法上「釋義學的信念之戰」(dogmatischer Glaubenskrieg)或「路線之爭」(Richtungsstreit)。緣1979年，Peter Häberle為文指出行政法律關係是基本權國家中行政兌現其責任的基本形式；行政法律關係的開展，其功能不僅於事後的權利救濟，而是促成行政功能變遷的基點。Häberle預示行政法律關係論將成為行政法（學）的「（新）阿基米德支點」。初時，此項見解並未即獲德國行政法學界的普遍認同。1986年，Wolfgang Löwer以「給付行政中之法律關係」為題，批評：行政法律關係不是一種可以轉動行政法世界的「支點」，原因在於此項概念高度抽象，以致於無法操控法律具體化的後續過程。緊接其後，德國 國家法學者協會年會於1987年假慕尼黑舉行，主題之一即是：「給付行政中之法律關係」。由於題設使然，討論焦點不免集中在「法律關係」。Hans Meyer在會上發言指出：「行政法律關係若要具有功能，即必須從中得出若干論點，而該論點的存在又是繫於行政法律關係；可惜實際上並非如此，致命的印象是：行政法律關係不僅不是阿基米德支點，充其量只是明希豪森的辮子(Münchhausens Zopf)」，也就是一種欠缺論證支點的「套套邏輯」。 與之相對，會議上有持正面評價者，例如Volkmar Götz強調法律關係的觀念承自民法，借鏡民法增益行政法制度多元性的努力，應予支持，儘管民法法典化仍存有漏洞（例如積極侵害債權），而行政處分的制度功能亦有別於民法之法律關係；又如Hans F. Zacher認為：法律關係的思維有助於權利與義務關係的精確掌握，尤其法治國一般原則的憲法要求若要能夠落地實踐，需要中介的結構骨架以為承轉；若乏此中介層次的思維架構，將使行政呈現個案碎瑣化；行政法律關係的功能即在開展行政法體系，建構體系思維。 行政法律關係論的功能儘管遭遇批判與質疑，後續討論則未曾稍歇，德國行政法學界中逐漸有支持行政法律關係論者，近期更有德奧公法學者以此為主題推動合作研究計畫及國際性研討會議，將行政法律關係論推向跨法領域的公法學研究課題。 綜觀行政法律關係論的功能之爭，持平以言，「支點」與「辮子」的譬喻代表的是思維方法與路徑，點出視界可能存在的盲區。質言之，行政法律關係作為一種法律思維方法，並非只是用來分析現實（行政）生活關係或將行政理解為憲法規制下之高權行為，而是以行政行為（行政事實）加上行政法規形成並連結各種的行政法律關係網絡。例如行政處分為具體行政法律關係得喪變更的法律制度之一，但不是唯一形塑行政法律關係的制度工具，看待行政處分、思考問題，不是片面地把視線集中在行政處分的「行為形式」與法律屬性的判定，而應將目光擴展到參與行政法律關係的主體（人民或行政機關之間），凡參與形成法律關係的人與事皆可納入問題思考的範疇，藉以清楚掌握事實複雜加上龐然法規之下的行政法圖像。要之，行政法律關係既是學理概念，亦是行政法秩序的實體要素，其功能在於開展行政法學的體系思維，並且建立足以涵納行政實體法的分析框架，在行政法體系思維轉型過程中扮演槓桿作用，相對於傳統「行政行為論」（行政制度論）具有「視角變遷」的典範轉型意義。 貳、行政法律關係的思維框架
行政法律關係之研究，為行政法學思維方法的探索，不能不有基本的思維框架，以為指引，方得研覈異同、暢其旨趣。本文認為，行政法律關係論之開展，應奠基在以下三種思維論旨：一、觀念與概念交互辯證的思維方法論；二、概念論、法解釋論、立法論（制度論）、價值論之觀念分野及其交互作用；三、相對性的法學思維，可稱之為法學相對論。
一、法律思維方法論；問題、觀念、概念、規範、理論 法學研究常以概念為思考單位，將觀念轉換為語言組成之抽象概念，循序組構出思維體系與規範秩序。法學觀念之所由，源於法律問題之提出、議題設定、爭點歸整與觀點論述，觀念之原本意義與概念之語言意涵未必一致，此往往是學說爭論之所由。法律概念似同實異或似異實同者，所在多有；法律概念多承自外國學說與法制實務，非我固有，外鑠我也，更宜審慎以對。思維重點非急於為概念下定義，而是探求概念所由之觀念及所在法制的規範考量。要言之，觀念先於概念，觀念源於問題，概念承載觀念及其背後所欲解決之問題，故從法律概念通常無法推演出規範內涵，甚且必須避免受困於概念而阻礙正確觀念的開展，為法律思維方法的第一要義；循此旨趣，法律概念背後所由之法律問題，方為法學研究的重點所在（觀念與概念之辯證），法律思維方法論之第二要義；繼之，開展取徑須從問題所在之法規範切入（規範論），交互運用歸納法與演繹法，推演出可資操作之法理論（概念工具與規範形塑交互運用），法學思維方法之第三要義，如此循環反覆。 法律關係，為法秩序之基石，亦屬法律概念之一種，行政法律關係，無由例外；法律關係作為法律概念，源遠流長，尋繹其承載之觀念及背後所欲解決之問題，為探索行政法律關係之首要課題；本於（部門）行政實體法與行政程序法之基礎，探討行政法律關係之現象、問題及觀念，則是行政法律關係論最為重要之方法論題，且為區隔行政法律關係論與其他法律關係論（例如民事法律關係或刑事法律關係）的關鍵環節。 二、概念論、法解釋論、立法論（制度論）、價值論 承前法律思維方法論，著眼於法秩序的源流與續造，概念論、法解釋論、立法論（制度論）、價值論之認識與區辨，為法學論證不可或缺的基本觀念。概念論，前已述及，「法解釋論」與「立法論」，就法學方法與法治原則言，其間主要差異在於，法規之解釋基本上受到立法意旨的限制，故僅能作有限度之目的性擴張或限縮解釋（包括合憲性解釋）；反之，規範應然之立法取向論旨，一方面可以突破現行法的框限，開展制度形塑的可能（制度論），另方面則涉及立法政策與憲法界線的分際課題，此於行政法學尤其重要。蓋行政法未若民法與刑法有完整的法典，兼之行政法規多如牛毛，行政法律的規範密度失之過低者，卻不乏其例，故行政法問題的分析與探討，經常必須來回於解釋論與立法論之間，若不嚴予區辨、率然混同論之，即可能出現法律論證上的法位階錯謬。以上所論，於「自由民主憲政秩序」的核心價值之下，並非純然客觀中立、技術性的法秩序，而是具價值決定之基本權秩序，從而「價值論」之思維為建構「法律關係秩序」的核心旨趣，行政法律關係論，尤其應然。 ...（本文未完） 延伸閱讀
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