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土地徵收與管制之補償：理論與實務


【作者】	張永健
【書　號】	5D561RA
【出版社】	元照出版公司
【出　版】	2020/06
【版　次】	1
【ISBN/ISSN】978-957-511-345-2
【定　價】~~450~~ 元
【特　價】428 元

試讀： 1

簡介

【既成道路、特別犧牲、社會義務─土地財產權的理論、實務新發展】影音線上版。

【聯合推薦】（依姓名筆畫排列）

李念祖／理律法律事務所合夥律師
　　永健成熟地運用實證法學，特別是經濟分析的視角，嘗試探索如何求得補償的公平實現，並不是傳統法學所熟悉的門徑，所開拓的場域，也就特別令人驚艷。書中對於多則重要大法官的解釋深具新意，讀來悠然神往，足見功力。

林子儀／前司法院大法官、中央研究院法律學研究所兼任研究員
　　永健利用法律經濟分析、法學實證研究等研究方法，檢討分析土地徵收補償與財產權特別犧牲之基本問題，主題連貫，論述新穎，見解獨到。不僅豐富國內法學研究的內涵，對於司法實務及從事相關研究者，亦有相當的參考價值。

湯德宗／前司法院大法官、東吳大學王紹堉先生講座教授
　　本書由憲法解釋與法律經濟分析理論出發，靈活運用法學、經濟學與統計學方法，針對錯綜複雜、爭論不休的徵收補償問題，作了深刻而務實的分析，堪稱張永健博士一鳴驚人之作。

葉俊榮／臺灣大學法律學院特聘教授、環境永續政策與法律研究中心主任
　　徵收補償內含個人財產權保障與政府推動公共效益的緊張關係，充分反應正義與效率以及公與私的分野與磨合。本書超越了傳統的概念與要件探討，左從歷史實證，右從經濟理性切入，提出徵收補償法學的新視野，為新時代法學立下標竿。本次改版新增的十萬字財產權特別犧牲理論，發既有文獻所未見，值得讀者細細品味。

【本書簡介】
　　本書運用法釋義學、法經濟分析、法實證研究等方法，探究臺灣的土地徵收與管制的補償問題。本書內容橫跨過去一甲子中，臺灣的三種土地徵收補償體制：1954至1977年的事前地主自報地價體制；1977至2012年的事前政府估價體制；2012年以後的事後政府估價體制。土地徵收補償之經濟理論、憲法解釋、立法解釋、估價實踐、行政訴願、司法爭訟，本書皆有完整剖析。從既成道路到公共設施保留地，各種土地財產權的管制層出不窮，其合憲性也是多號大法官解釋的爭點。本書提出精細、可操作的理論，探討何謂財產權社會義務、特別犧牲，並建構損失補償請求權。

圖書目錄

推薦序／李念祖
自　序
上版序
凡例說明

第一章　導　論
　壹、前　言／1
　貳、四種典型徵收補償法制／7
　參、各章論點鳥瞰／12

．第一部分　理論基礎
第二章　經濟理論：有效率的徵收補償標準
　壹、五種補償標準／20
　貳、四大關鍵考量／23
第三章　憲法規範：損失與補償相當原則
　壹、公正補償條款的漫漫長路／28
　貳、補償與損失相當原則／37
　參、被徵收人之損失／41

．第二部分　鑑往知來
第四章　歷史考察：臺灣1954年至1977年徵收補償體制之實證研究
　壹、孫中山的民生主義思想，與其外國追隨者／48
　貳、1954年到1977年的徵收補償法制／50
　參、實證研究／52
第五章　立法實踐：2000年至2009年徵收補償體制之實證研究
　壹、舊土地徵收條例之法律解釋／60
　貳、徵收補償之實證研究：2000年至2009年／71
　參、補償與損失不相當／82
第六章　行政自省：徵收補償訴願案件之實證研究與政策建議
　壹、訴願會寬鬆審查徵收補償數額／92
　貳、徵收補償訴願實務之反省／110
　參、小　結／120
第七章　司法監督：最高行政法院徵收補償判決之反省
　壹、公告土地現值與加成補償，當然為合理補償？／121
　貳、一般正常交易價格，只需用來「參考」？／125
　參、公告土地現值是一般處分？／126
　肆、加成補償成數之定性／134
　伍、行政法院應尊重地價評議委員會對地價之評定？／136
　陸、加成補償成數不能依個案決定？／140
　柒、逕為裁判，還是發回原處分機關？／142
　捌、小　結／144

．第三部分　檢視當下
第八章　舊曲新唱：漸露曙光的第三波改革？
　壹、修法經過／149
　貳、條文解釋與檢討／156
　參、協議價購／160
　肆、土地徵收補償／167
　伍、以實價算市價／179
　陸、結　論／186

．第四部分　特別犧牲
第九章　財產權社會義務理論
　壹、一般限制／193
　貳、特設限制／204
　參、結　論／208
第十章　財產權特別犧牲理論
　壹、大法官解釋揭示之財產權重大限制理論／216
　貳、計算補償額／227
　參、界定與證立不補償至為輕微之損害／236
　肆、結　論／240
第十一章　補償請求理論
　壹、釋字第747號和第400號解釋的不同射程與緊張關係／245
　貳、財產權特別犧牲補償之新一般理論／250
　參、既成道路之補償救濟／263
　肆、結　論／283
第十二章　論理總結／291

參考文獻／293
索　引／317

作者簡介

張永健

現　職
中央研究院法律學研究所研究員
中央研究院法律學研究所法實證研究資料中心主任
學　歷
紐約大學法學院博士
紐約大學法學院碩士
台灣大學法研所碩士
台灣大學法律系學士

序　文

推薦序

　　理解憲法有如登山。一座大山，值得一再攀登，每回攀登就會有新的體認與收穫。2013年這本書初次出版的時候，作者登了一次山；七年之後，本書改版，作者又重新攀登。與前次的經驗相比，此次登山的足跡更深入，路徑更細膩，眼界更寬廣，體會更深刻，也樹立了更清楚、更精確的登山標記，為後人指路。
　　新的版本中，最吸睛的應該是三個新的章節。永健提出也勾勒了財產權社會義務理論，樹立了財產權特別犧牲的補償標準，還建構了補償請求的論理與程序途徑。他篳路藍縷，不但攀巖攻堅，也在黃樹林的叉路中走出了一條前人未到的登峰蹊徑。
　　永健的土地財產權體系，提出了立法的初始界定與第二次界定的眉目分野（第9章），以及三分法的補償請求新理論，將財產權限制之規範評價三分：卄無特別犧牲的合憲限制，無需補償；𠯢有特別犧牲的合憲限制，應予補償；泋違憲限制。（第11章）。其中所謂無需補償的財產權限制，也就是無特別犧牲的合憲限制，則是植基於財產權社會義務理論，財產權人必須容忍影響輕微的法律限制。他並據而探討補償的標準（第10章），以及實現補償請求權的程序（第11章）。
　　在我看來，這條路徑深具憲法基礎。憲法第143條第1項規定：
「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。」
　　此應是鑑於土地是有限的資源，也是易受壟斷，相當於資本財的生產要素；於是呼應前條（第142條）「平均地權、節制資本」的規定，為土地加設特別的限制，而將我國領土內所有土地的所有權歸於國民全體（亦即國家），此為憲法規定的土地原始所有權；其曰「人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制」，則是法律規定的私人土地所有權，也就是永健所稱的立法者的初始界定。
　　憲法規定了土地的立法初始界定，既是保障也是限制。
　　保障的意義有二，一是不能缺乏法律賦予私人土地所有權，這點應是制度性保障在中華民國憲法上存在的一個真實例證。土地所有權原是在憲法之前即已存在，如果有一日立法院修正民法刪除所有權的規定，據此將生違憲的疑慮。換句話說，土地的原始所有權雖然屬於國家，但是國家必須制訂法律實現土地私有。
　　二是法律賦予所有權，不能予取予奪；國家收回土地所有權，不能毫無限制，一個合憲的收回方法就是「照價收買」。
　　但是，照價收買，既是保障，也是限制，相當於國家在依法律賦予人民土地所有權的同時，保留了買回的權力（利）與條件。國家的原始所有權，構成了立法初始界定的限制，人民的土地所有權不是絕對的所有權，而是相對的所有權，此中也已寓含了所有土地所有權人的社會責任。
　　值得注意的是，「照價收買」如果不是公用徵收的同義語，也必然包含了公用徵收在內。「公用徵收」四字出現於憲法第108條第14款。「政府並得照價收買」的規定，收買顯然並不需要地主的同意；地主不同意而政府決定強制購買，就是徵收。徵收必須帶有公用目的，其實是徵收的一個條件；徵收必須給付土地的對價則是另一個條件，這個對價也就是徵收補償。若是地主同意出售，由雙方議定價格的交易，當也在憲法第143條的射程之內，公用目的即不再構成限制。
　　簡單的說，土地原始所有權屬於國家的憲法規定，為政府基於公用目的而為強制徵收、人民必須放棄所有權而接受徵收補償的公用徵收制度，提供了法理依據。此中意味著，依憲法規定經立法者藉由初始界定所賦予的土地所有權，帶有先天的社會義務；地主從國家取得初始界定的土地所有權時，即已預知其社會義務：當公用目的需要出現時，國家可以使用適當的對價取回土地所有權，而地主則負有必須接受對價，放棄土地所有權的社會義務。憲法第143條的規定，正是社會義務具體存在於土地所有權之上的證明。
　　土地所有權人的社會義務，顯然並不僅止於此。大法官釋字第564號解釋出現，永健使用書中增加的篇章進行說明，影響輕微的法律限制，地主必須忍受，不得請求補償，其實也是地主因土地產權而生的社會義務。此項社會義務的憲法基礎，則不但在於憲法第142條的基本原則，也在於第143條規定的舉重以明輕。
　　此中也許還值得區別社會責任與社會義務的觀念，所謂社會責任，來自於土地所有權人的位置，而未必是出於法律的強制。地主基於土地所有權人的身分，在行使其所有權時，同時也享有選擇如何利用其土地實現社會照顧責任的權利，依其意願與所選擇的方法，利用自己的財產實現個人照顧其他社會成員責任的主觀願望，也同時實現身為財產所有人的人格或人性尊嚴價值，應該是財產主享有做為憲法保障之基本人權的財產權中，一個重要而且不可或缺的部分。簡單的說，以自己選擇的方法盡到社會照顧責任，原是一種權利。
　　當法律加課限制，要求所有權人以一定的方法照顧其他社會成員時（例如釋字第564號解釋中說的，地主必須在公告禁止設攤的地方讓出空間供作他人通行之用），原來得由地主選擇實現的社會責任，已然轉變成為社會義務；使用永健告訴我們的話說，這是他財產權三分法中的第一分，由於影響輕微，所以無須補償。其實也是在說，憲法容許法律加課影響輕微的社會義務，代替地主決定如何盡到照顧其他社會成員的責任。釋字第564號解釋同時指出，法律加課影響輕微的社會義務時，必須符合憲法第23條比例原則的要求；必須具有妥當的公益目的，合目的的手段，且其影響輕微，能與獲致的效益合比例。
　　如果法律加課的限制，影響並非輕微，此時法律加課於地主的社會義務，即已構成不容忽略不計的特別犧牲，雖然與收回土地所有權尚不能相提並論，但是也非土地所有權人自願盡到的社會責任可比，無異是政府透過法律收回了土地所有權的部分權能（例如地上權），是則依其限制或取回的部分，提供相應的補償，自屬當然，釋字第747號解釋於此提供了支持。至於政府法令以限制之名行收買之實，或是不循公用徵收的手段獲致公用徵收的目的而竟不提供補償時，即屬違憲的限制，釋字第400號解釋、第440號解釋，則又已提供了佐證。
　　永健的大作，當就是在上述憲法對於土地所有權保障及限制的規範架構之下，開展其新穎而前人從未進入的論述脈絡。一如以往，他成熟地運用實證法學，特別是經濟分析的視角，嘗試探索如何求得補償的公平實現，並不是傳統法學所熟悉的門徑，所開拓的場域，也就特別令人驚艷。書中對於多則重要大法官的解釋深具新意，令人讀來悠然神往，足見功力。他也許自覺尚未開拓的領域尚多，但是其足跡所到，已是風光旖旎，足使眼界大開。我拜讀力作，收穫良多，略抒所感與閱讀心得如上，以為推介，是為序。

李念祖
庚子夏至序於理律

自　序

　　從《土地徵收補償：理論、實證、實務》於2013年出版，一轉眼就過了七年。筆者也逼近了科技部認定的「年輕學者」年齡上限。是時候，回顧自己學術生涯的起點。《土地徵收補償：理論、實證、實務》是我第一本中文書，內容全部是博士學業完成、返國服務初期所寫。我的第一本英文書也是關於土地徵收補償，改寫自紐約大學法學院的博士論文。
　　不過，過去數年間，我的主要研究領域，從財產權的公法面向，轉到財產權的私法面向，寫了幾十篇自己還算滿意的論文和專書。不過，心頭一直有遺憾，因為《土地徵收補償：理論、實證、實務》雖然規模初具，把徵收土地所有權的重要應然與實然問題都梳理了一遍，但在同樣重要、甚至更為普遍的土地管制補充，該書留下來想像空間無限的空白。
　　這不是狠心無情、視野狹隘或江郎才盡，而是萬般無奈。讀者現在看到的本書第四部分三章的內容，是我返臺第一個科技部計畫的內容。雖是新進人員計畫，隨到隨審，但不受審查人青睞，因此度過了慘澹、沒有計畫補助的一年。（或許讀者認為，這哪能叫萬般無奈？但是，我再下一個科技部計畫申請，也沒有獲得補助啊！）
　　也因此，建構新的財產權特別犧牲理論的熱情，就這樣被急凍。直到許多年後，受蔡明誠大法官邀請，在大法官解釋年度研討會上發表論文，才又拾起這個重要但困難的題目。塞翁失馬、焉知非福，如果當年就寫了財產權特別犧牲理論，內容肯定會不一樣。（但是，我還是希望都能拿到科技部計畫……）但無論如何，改版後總算洗去了「牆上的一抹蚊子血」。也因為大幅擴充了內容，為使名實相符，本書改版後定名為《土地徵收與管制之補償：理論與實務》。除了新增三章、大幅修改三章，全書通篇的數據、超連結、學術文獻都有更新，總字數多了約10萬字。
　　這本書有應然論證、有概念剖析、有經濟分析、有實證研究。古早的過去、剛廢止的制度、新上路的政策，都有分析研討。從行政部門、立法部門到司法部門，都難逃筆者的檢討。以學術跨度與完整性而言，或許是我目前最滿意的專書。《孟子》云：「孔子成《春秋》，亂臣賊子懼。」即令這是史實，吾等蛋頭學者寫書，未遵法制者大概不至於發抖。但是，若能因此改變人觀念；或使財產權受侵害者在尋求補償的過程中，添加一些信心、一些論證的彈藥，或許就功德圓滿了。
　　第四部分文論增補過程中，承蒙感謝王必芳教授、石世豪教授、朱芒教授、吳秦雯教授、李念祖教授、李建良教授、易繼明教授、林子儀教授、林明昕教授、林建志教授、林超駿教授、邱文聰教授、侯東昇庭長、許家馨教授、陳弘毅教授、陳立夫教授、陳明燦教授、陳致睿律師、陳禮工博士候選人、黃松茂教授、劉淑範教授、蔣侃學博士候選人、蔣紅珍教授、薛熙平博士、簡資修教授、羅昌發大法官、蘇永欽大法官、蘇彥圖教授、顧立雄律師等諸位學者、法官、專家的寶貴意見。
　　感謝朱一宸、朱明希、吳振寧、林明忠、林栗民、張凱評、陳冠廷、陳憶馨、彭瑞驊、劉孟涵、蔡孟昕、賴建樺、戴旻諺等助理的研究協助，以及成書時林貝珍、吳振寧、陳冠廷、鍾詔安、韓馨儀協助校閱本書。
　　感謝內政部地政司建置資料庫、提供數據，使本文立論更能立基於現實。
　　照例，感謝以下期刊刊登本書所立基的期刊論文。第8章部分內容，奠基於：張永健，2014，〈舊曲新唱？2012年後土地徵收補償新制之評析與展望〉，《財產法暨經濟法》，第40期，頁1-28。但出版時又增補新的法院見解與實務作法至2019年底。
　　第9章之內容從未發表過，但在中研院法律所超棒的週二個人學術研討會上，接受了猛烈的批評洗禮。第9章有一個思想淵源：張永健，2016，〈公法問題的私法答案〉，謝哲勝編，《國土計畫法律與政策》，頁117-134，臺北：元照。筆者在本書表達的看法，已經和這個專書章節不同。但兩者思考的問題點相同。
　　第10章內容改寫自：張永健，2018，〈財產權的限制與補償：新理論分析框架〉，《人文及社會科學集刊》，第30卷第4期，頁505-535。
　　第11章內容改寫自：張永健，2020，〈既成道路之私法性質與徵收補償請求基礎──釋字第747號解釋後的新局〉，《臺北大學法學論叢》，第113期，頁1-47。
本書封面照片由筆者攝於日本北海道。
　　也謝謝元照紀總經理支持本書修訂，以及編輯團隊協助後續編務工作的進行。

張永健
2020/2/28新型冠狀肺炎肆虐期間，家中

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