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土地徵收與管制之補償:理論與實務

土地徵收與管制之補償:理論與實務

【作 者】張永健
【書 號】 5D561RA
【出版社】 元照出版公司
【出 版】 2020/06
【版 次】 1
【ISBN/ISSN】978-957-511-345-2
【定 價】450
【特 價】405
試讀: 1
 
 
 本書簡介

【既成道路、特別犧牲、社會義務─土地財產權的理論、實務新發展】影音線上版。


【聯合推薦】(依姓名筆畫排列)

李念祖/理律法律事務所合夥律師
   永健成熟地運用實證法學,特別是經濟分析的視角,嘗試探索如何求得補償的公平實現,並不是傳統法學所熟悉的門徑,所開拓的場域,也就特別令人驚艷。書中對於多則重要大法官的解釋深具新意,讀來悠然神往,足見功力。

林子儀/前司法院大法官、中央研究院法律學研究所兼任研究員
  永健利用法律經濟分析、法學實證研究等研究方法,檢討分析土地徵收補償與財產權特別犧牲之基本問題,主題連貫,論述新穎,見解獨到。不僅豐富國內法學研究的內涵,對於司法實務及從事相關研究者,亦有相當的參考價值。

湯德宗/前司法院大法官、東吳大學王紹堉先生講座教授
  本書由憲法解釋與法律經濟分析理論出發,靈活運用法學、經濟學與統計學方法,針對錯綜複雜、爭論不休的徵收補償問題,作了深刻而務實的分析,堪稱張永健博士一鳴驚人之作。

葉俊榮/臺灣大學法律學院特聘教授、環境永續政策與法律研究中心主任
  徵收補償內含個人財產權保障與政府推動公共效益的緊張關係,充分反應正義與效率以及公與私的分野與磨合。本書超越了傳統的概念與要件探討,左從歷史實證,右從經濟理性切入,提出徵收補償法學的新視野,為新時代法學立下標竿。本次改版新增的十萬字財產權特別犧牲理論,發既有文獻所未見,值得讀者細細品味。


【本書簡介】
  本書運用法釋義學、法經濟分析、法實證研究等方法,探究臺灣的土地徵收與管制的補償問題。本書內容橫跨過去一甲子中,臺灣的三種土地徵收補償體制:1954至1977年的事前地主自報地價體制;1977至2012年的事前政府估價體制;2012年以後的事後政府估價體制。土地徵收補償之經濟理論、憲法解釋、立法解釋、估價實踐、行政訴願、司法爭訟,本書皆有完整剖析。從既成道路到公共設施保留地,各種土地財產權的管制層出不窮,其合憲性也是多號大法官解釋的爭點。本書提出精細、可操作的理論,探討何謂財產權社會義務、特別犧牲,並建構損失補償請求權。

 
 圖書目錄

推薦序/李念祖
自 序
上版序 
凡例說明 

第一章 導 論
 壹、前 言/1
 貳、四種典型徵收補償法制/7
 參、各章論點鳥瞰/12

第一部分 理論基礎
第二章 經濟理論:有效率的徵收補償標準
 壹、五種補償標準/20
 貳、四大關鍵考量/23
第三章 憲法規範:損失與補償相當原則
 壹、公正補償條款的漫漫長路/28
 貳、補償與損失相當原則/37
 參、被徵收人之損失/41

第二部分 鑑往知來
第四章 歷史考察:臺灣1954年至1977年徵收補償體制之實證研究
 壹、孫中山的民生主義思想,與其外國追隨者/48
 貳、1954年到1977年的徵收補償法制/50
 參、實證研究/52
第五章 立法實踐:2000年至2009年徵收補償體制之實證研究
 壹、舊土地徵收條例之法律解釋/60
 貳、徵收補償之實證研究:2000年至2009年/71
 參、補償與損失不相當/82
第六章 行政自省:徵收補償訴願案件之實證研究與政策建議
 壹、訴願會寬鬆審查徵收補償數額/92
 貳、徵收補償訴願實務之反省/110
 參、小 結/120
第七章 司法監督:最高行政法院徵收補償判決之反省
 壹、公告土地現值與加成補償,當然為合理補償?/121
 貳、一般正常交易價格,只需用來「參考」?/125
 參、公告土地現值是一般處分?/126
 肆、加成補償成數之定性/134
 伍、行政法院應尊重地價評議委員會對地價之評定?/136
 陸、加成補償成數不能依個案決定?/140
 柒、逕為裁判,還是發回原處分機關?/142
 捌、小 結/144

第三部分 檢視當下
第八章 舊曲新唱:漸露曙光的第三波改革?
 壹、修法經過/149
 貳、條文解釋與檢討/156
 參、協議價購/160
 肆、土地徵收補償/167
 伍、以實價算市價/179
 陸、結 論/186

第四部分 特別犧牲
第九章 財產權社會義務理論
 壹、一般限制/193
 貳、特設限制/204
 參、結 論/208
第十章 財產權特別犧牲理論
 壹、大法官解釋揭示之財產權重大限制理論/216
 貳、計算補償額/227
 參、界定與證立不補償至為輕微之損害/236
 肆、結 論/240
第十一章 補償請求理論
 壹、釋字第747號和第400號解釋的不同射程與緊張關係/245
 貳、財產權特別犧牲補償之新一般理論/250
 參、既成道路之補償救濟/263
 肆、結 論/283
第十二章 論理總結/291

參考文獻/293
索 引/317

 作者簡介

張永健

現 職
中央研究院法律學研究所研究員
中央研究院法律學研究所法實證研究資料中心主任
學 歷
紐約大學法學院博士
紐約大學法學院碩士
台灣大學法研所碩士
台灣大學法律系學士

 
 序 文

推薦序

  理解憲法有如登山。一座大山,值得一再攀登,每回攀登就會有新的體認與收穫。2013年這本書初次出版的時候,作者登了一次山;七年之後,本書改版,作者又重新攀登。與前次的經驗相比,此次登山的足跡更深入,路徑更細膩,眼界更寬廣,體會更深刻,也樹立了更清楚、更精確的登山標記,為後人指路。
  新的版本中,最吸睛的應該是三個新的章節。永健提出也勾勒了財產權社會義務理論,樹立了財產權特別犧牲的補償標準,還建構了補償請求的論理與程序途徑。他篳路藍縷,不但攀巖攻堅,也在黃樹林的叉路中走出了一條前人未到的登峰蹊徑。
  永健的土地財產權體系,提出了立法的初始界定與第二次界定的眉目分野(第9章),以及三分法的補償請求新理論,將財產權限制之規範評價三分:卄無特別犧牲的合憲限制,無需補償;あ陳S別犧牲的合憲限制,應予補償;ЛH憲限制。(第11章)。其中所謂無需補償的財產權限制,也就是無特別犧牲的合憲限制,則是植基於財產權社會義務理論,財產權人必須容忍影響輕微的法律限制。他並據而探討補償的標準(第10章),以及實現補償請求權的程序(第11章)。
  在我看來,這條路徑深具憲法基礎。憲法第143條第1項規定:
「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權,應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅,政府並得照價收買。」
  此應是鑑於土地是有限的資源,也是易受壟斷,相當於資本財的生產要素;於是呼應前條(第142條)「平均地權、節制資本」的規定,為土地加設特別的限制,而將我國領土內所有土地的所有權歸於國民全體(亦即國家),此為憲法規定的土地原始所有權;其曰「人民依法取得之土地所有權,應受法律之保障與限制」,則是法律規定的私人土地所有權,也就是永健所稱的立法者的初始界定。
  憲法規定了土地的立法初始界定,既是保障也是限制。
  保障的意義有二,一是不能缺乏法律賦予私人土地所有權,這點應是制度性保障在中華民國憲法上存在的一個真實例證。土地所有權原是在憲法之前即已存在,如果有一日立法院修正民法刪除所有權的規定,據此將生違憲的疑慮。換句話說,土地的原始所有權雖然屬於國家,但是國家必須制訂法律實現土地私有。
  二是法律賦予所有權,不能予取予奪;國家收回土地所有權,不能毫無限制,一個合憲的收回方法就是「照價收買」。
  但是,照價收買,既是保障,也是限制,相當於國家在依法律賦予人民土地所有權的同時,保留了買回的權力(利)與條件。國家的原始所有權,構成了立法初始界定的限制,人民的土地所有權不是絕對的所有權,而是相對的所有權,此中也已寓含了所有土地所有權人的社會責任。
  值得注意的是,「照價收買」如果不是公用徵收的同義語,也必然包含了公用徵收在內。「公用徵收」四字出現於憲法第108條第14款。「政府並得照價收買」的規定,收買顯然並不需要地主的同意;地主不同意而政府決定強制購買,就是徵收。徵收必須帶有公用目的,其實是徵收的一個條件;徵收必須給付土地的對價則是另一個條件,這個對價也就是徵收補償。若是地主同意出售,由雙方議定價格的交易,當也在憲法第143條的射程之內,公用目的即不再構成限制。
  簡單的說,土地原始所有權屬於國家的憲法規定,為政府基於公用目的而為強制徵收、人民必須放棄所有權而接受徵收補償的公用徵收制度,提供了法理依據。此中意味著,依憲法規定經立法者藉由初始界定所賦予的土地所有權,帶有先天的社會義務;地主從國家取得初始界定的土地所有權時,即已預知其社會義務:當公用目的需要出現時,國家可以使用適當的對價取回土地所有權,而地主則負有必須接受對價,放棄土地所有權的社會義務。憲法第143條的規定,正是社會義務具體存在於土地所有權之上的證明。
  土地所有權人的社會義務,顯然並不僅止於此。大法官釋字第564號解釋出現,永健使用書中增加的篇章進行說明,影響輕微的法律限制,地主必須忍受,不得請求補償,其實也是地主因土地產權而生的社會義務。此項社會義務的憲法基礎,則不但在於憲法第142條的基本原則,也在於第143條規定的舉重以明輕。
  此中也許還值得區別社會責任與社會義務的觀念,所謂社會責任,來自於土地所有權人的位置,而未必是出於法律的強制。地主基於土地所有權人的身分,在行使其所有權時,同時也享有選擇如何利用其土地實現社會照顧責任的權利,依其意願與所選擇的方法,利用自己的財產實現個人照顧其他社會成員責任的主觀願望,也同時實現身為財產所有人的人格或人性尊嚴價值,應該是財產主享有做為憲法保障之基本人權的財產權中,一個重要而且不可或缺的部分。簡單的說,以自己選擇的方法盡到社會照顧責任,原是一種權利。
  當法律加課限制,要求所有權人以一定的方法照顧其他社會成員時(例如釋字第564號解釋中說的,地主必須在公告禁止設攤的地方讓出空間供作他人通行之用),原來得由地主選擇實現的社會責任,已然轉變成為社會義務;使用永健告訴我們的話說,這是他財產權三分法中的第一分,由於影響輕微,所以無須補償。其實也是在說,憲法容許法律加課影響輕微的社會義務,代替地主決定如何盡到照顧其他社會成員的責任。釋字第564號解釋同時指出,法律加課影響輕微的社會義務時,必須符合憲法第23條比例原則的要求;必須具有妥當的公益目的,合目的的手段,且其影響輕微,能與獲致的效益合比例。
  如果法律加課的限制,影響並非輕微,此時法律加課於地主的社會義務,即已構成不容忽略不計的特別犧牲,雖然與收回土地所有權尚不能相提並論,但是也非土地所有權人自願盡到的社會責任可比,無異是政府透過法律收回了土地所有權的部分權能(例如地上權),是則依其限制或取回的部分,提供相應的補償,自屬當然,釋字第747號解釋於此提供了支持。至於政府法令以限制之名行收買之實,或是不循公用徵收的手段獲致公用徵收的目的而竟不提供補償時,即屬違憲的限制,釋字第400號解釋、第440號解釋,則又已提供了佐證。
  永健的大作,當就是在上述憲法對於土地所有權保障及限制的規範架構之下,開展其新穎而前人從未進入的論述脈絡。一如以往,他成熟地運用實證法學,特別是經濟分析的視角,嘗試探索如何求得補償的公平實現,並不是傳統法學所熟悉的門徑,所開拓的場域,也就特別令人驚艷。書中對於多則重要大法官的解釋深具新意,令人讀來悠然神往,足見功力。他也許自覺尚未開拓的領域尚多,但是其足跡所到,已是風光旖旎,足使眼界大開。我拜讀力作,收穫良多,略抒所感與閱讀心得如上,以為推介,是為序。

李念祖
庚子夏至序於理律

自 序

  從《土地徵收補償:理論、實證、實務》於2013年出版,一轉眼就過了七年。筆者也逼近了科技部認定的「年輕學者」年齡上限。是時候,回顧自己學術生涯的起點。《土地徵收補償:理論、實證、實務》是我第一本中文書,內容全部是博士學業完成、返國服務初期所寫。我的第一本英文書也是關於土地徵收補償,改寫自紐約大學法學院的博士論文。
  不過,過去數年間,我的主要研究領域,從財產權的公法面向,轉到財產權的私法面向,寫了幾十篇自己還算滿意的論文和專書。不過,心頭一直有遺憾,因為《土地徵收補償:理論、實證、實務》雖然規模初具,把徵收土地所有權的重要應然與實然問題都梳理了一遍,但在同樣重要、甚至更為普遍的土地管制補充,該書留下來想像空間無限的空白。
  這不是狠心無情、視野狹隘或江郎才盡,而是萬般無奈。讀者現在看到的本書第四部分三章的內容,是我返臺第一個科技部計畫的內容。雖是新進人員計畫,隨到隨審,但不受審查人青睞,因此度過了慘澹、沒有計畫補助的一年。(或許讀者認為,這哪能叫萬般無奈?但是,我再下一個科技部計畫申請,也沒有獲得補助啊!)
  也因此,建構新的財產權特別犧牲理論的熱情,就這樣被急凍。直到許多年後,受蔡明誠大法官邀請,在大法官解釋年度研討會上發表論文,才又拾起這個重要但困難的題目。塞翁失馬、焉知非福,如果當年就寫了財產權特別犧牲理論,內容肯定會不一樣。(但是,我還是希望都能拿到科技部計畫……)但無論如何,改版後總算洗去了「牆上的一抹蚊子血」。也因為大幅擴充了內容,為使名實相符,本書改版後定名為《土地徵收與管制之補償:理論與實務》。除了新增三章、大幅修改三章,全書通篇的數據、超連結、學術文獻都有更新,總字數多了約10萬字。
  這本書有應然論證、有概念剖析、有經濟分析、有實證研究。古早的過去、剛廢止的制度、新上路的政策,都有分析研討。從行政部門、立法部門到司法部門,都難逃筆者的檢討。以學術跨度與完整性而言,或許是我目前最滿意的專書。《孟子》云:「孔子成《春秋》,亂臣賊子懼。」即令這是史實,吾等蛋頭學者寫書,未遵法制者大概不至於發抖。但是,若能因此改變人觀念;或使財產權受侵害者在尋求補償的過程中,添加一些信心、一些論證的彈藥,或許就功德圓滿了。
  第四部分文論增補過程中,承蒙感謝王必芳教授、石世豪教授、朱芒教授、吳秦雯教授、李念祖教授、李建良教授、易繼明教授、林子儀教授、林明昕教授、林建志教授、林超駿教授、邱文聰教授、侯東昇庭長、許家馨教授、陳弘毅教授、陳立夫教授、陳明燦教授、陳致睿律師、陳禮工博士候選人、黃松茂教授、劉淑範  教授、蔣侃學博士候選人、蔣紅珍教授、薛熙平博士、簡資修教授、羅昌發大法官、蘇永欽大法官、蘇彥圖教授、顧立雄律師等諸位學者、法官、專家的寶貴意見。
  感謝朱一宸、朱明希、吳振寧、林明忠、林栗民、張凱評、陳冠廷、陳憶馨、彭瑞驊、劉孟涵、蔡孟昕、賴建樺、戴旻諺等助理的研究協助,以及成書時林貝珍、吳振寧、陳冠廷、鍾詔安、韓馨儀協助校閱本書。
  感謝內政部地政司建置資料庫、提供數據,使本文立論更能立基於現實。
  照例,感謝以下期刊刊登本書所立基的期刊論文。第8章部分內容,奠基於:張永健,2014,〈舊曲新唱?2012年後土地徵收補償新制之評析與展望〉,《財產法暨經濟法》,第40期,頁1-28。但出版時又增補新的法院見解與實務作法至2019年底。
  第9章之內容從未發表過,但在中研院法律所超棒的週二個人學術研討會上,接受了猛烈的批評洗禮。第9章有一個思想淵源:張永健,2016,〈公法問題的私法答案〉,謝哲勝編,《國土計畫法律與政策》,頁117-134,臺北:元照。筆者在本書表達的看法,已經和這個專書章節不同。但兩者思考的問題點相同。
  第10章內容改寫自:張永健,2018,〈財產權的限制與補償:新理論分析框架〉,《人文及社會科學集刊》,第30卷第4期,頁505-535。
  第11章內容改寫自:張永健,2020,〈既成道路之私法性質與徵收補償請求基礎──釋字第747號解釋後的新局〉,《臺北大學法學論叢》,第113期,頁1-47。
本書封面照片由筆者攝於日本北海道。
  也謝謝元照紀總經理支持本書修訂,以及編輯團隊協助後續編務工作的進行。

張永健
2020/2/28新型冠狀肺炎肆虐期間,家中

 
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