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發佈日期：2017/09/09 |
一行為不二罰原則中行為數之認定─對於裁處罰鍰前的繼續性行為，可以在裁處罰鍰後再次課與行政罰嗎？
【關鍵詞】
1.本案事實
交通部公路總局所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現登記原告李○○所有之自用小客車，於民國104年2月6日在臺北市中山區搭載乘客，並收取費用，認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，嗣於104年3月23日以處分書裁處被上訴人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟。經原審判決：「訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。確認上訴人104年3月23日有關吊扣車號000-0000車輛牌照之處分違法。」。交通部公路總局不服，提起本件上訴。
2.判決理由
A.交通部公路總局前曾以原告未經核准使用系爭車輛於103年12月21日搭載乘客收取費用，擅自經營汽車運輸業等情，於104年2月17日以A處分，認被上訴人有違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，乃裁處被上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月在案。交通部公路總局嗣復以原告使用相同之系爭小客車於104年2月6日搭載乘客收取費用，另有上開違規情事，復於104年3月23日以B處分，裁處被上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月，B處分所認定之違章時間為104年2月6日，係在前處分104年2月17日之前，為原審依職權確定之事實，則原告所涉未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為。
B.本件原告之違規營業行為，因交通部公路總局之介入而區隔（切斷）為一次違規行為，交通部公路總局既已對於原告於接獲前處分前所為行為予以處罰，即不得再就屬於接獲該處分書前之系爭本件違規營業再予處罰。從而，交通部公路總局就系爭本件違規營業，於104年3月23日以原處分對被上訴人處以5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月，核與首開法律規定意旨及一行為不二罰之原則有違。原判決因之認原處分及訴願決定違法，均予撤銷；另關於吊扣牌照部分，因交通部公路總局業已於104年3月25日對系爭車輛執行吊扣牌照3個月完畢，現實上已無回復原狀之可能，原告請求確認吊扣牌照部分之處分為違法，即無不合，為原告勝訴之判決，業已詳述其得心證之依據及理由，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴論旨，仍執前詞，謂被上訴人未經申請核准經營汽車運輸業，違規與不同人達成合意，出發地及目的地皆不相同，每一次搭載行為皆構成一次行政法上義務之違反，非屬一事或一行為，不生一事不二罰之問題云云，核屬其主觀之岐異見解，尚非可採。
3.簡評
A.行政罰法上一行為之概念內涵
行政罰法第24條第1項本文規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處」。同法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之」。依此，行為人所為之違法行為如係「一行為」，只受一次罰鍰之處分（依法定罰鍰額最高之規定裁處）。行為人所為之違法行為如係「數行為」，無論其所違反者係同一或不同行政法上義務，均分別處罰。
行政罰法上有關單一行為及數行為之處罰，雖已有明文規定。然而在具體適用時，發生一重要之難題，即：如何判斷行為人所為者係「一行為」或「數行為」。所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」（natürliche Tateinheit）與「法律上一行為」（rechtliche Tateinheit）。
所謂「自然一行為」，係指行為人只有一身體之動作（eine einzige Körperbewegung），或雖有多數在行政罰法上具有重要性之行為態樣（mehrere menschliche, ahndungsrechtlich erhebliche Verhaltensweise），然依一般人（非法律人）以自然之方式（bei natürlicher Betrachtungsweise）客觀觀察，可認為其整個行為過程（das gesamte Tätigwerden）係單一之整合行為（ein einheitlich zusammengefasstes Tun）者。
所謂「法律上一行為」（rechtliche Tateinheit），係指結合多數自然意義之動作而成之單一行為（verbindet mehrere Verhaltensweisen in natürlichen Sinne zu einer einzigen Handlung）。某些行為雖不符合自然一行為之要件，惟基於立法政策之考量，仍將其評價為一行為。就法律層面之意義而言，此種行為只構成單一之違法狀態（eine einzige Gesetzesverletzung），故只能核予一次處罰。
法律上一行為依其型態又可分為：「多次實現構成要件之行為」（mehrfache Verwirklichung eines Tatbestands）、「繼續違法行為」（Dauerdelikt）等。
B.違規事實持續存在或者反覆施行特定違法行為時行為數之計算—以行政機關舉發之次數認定行為數
行為人實施違法行為後其違規事實持續存在，或者行為人反覆施行特定之違法行為時，其行為數應如何計算，實務上之見解，向來認為得以行政機關舉發之次數認定行為數者。例如：司法院釋字第604號解釋有謂：「依中華民國八十六年一月二十二日增訂公布第八十五條之一規定，係對於汽車駕駛人違反同條例第五十六條第一項各款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定，乃立法者對於違規事實一直存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸」。
最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議亦謂：「按以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸」。
晚近，最高行政法院105年度判字第290號判決亦採相同見解。
上述實務見解，理論上有其不周延之處。首先，認定某行為係屬單一行為或數行為，應就行為之本質加以判斷。如係一行為，只能核予一次處罰；如係數行為，得予以多次處罰。上述實務見解卻以行政機關舉發違規事實之次數，作為認定違規行為之次數，將原本連貫之生活事實予以不自然之分割，似有倒果為因之嫌。
其次，上述實務見解，並未明確就法律上一行為之概念，予以區分。
以最高行政法院105年度判字第290號判決為例，其謂：「則原告所涉未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為」，僅含糊指出違規行為「具反覆性及繼續性之特徵」，然究竟其為何種法律上一行為，並未詳予究明。
按所謂法律上一行為，依其型態又可分為「多次實現構成要件之行為」與「繼續違法行為」。
所謂「多次實現構成要件之行為」，係指單一法規以「多數同種類或不同種類之動作」（eine Mehrheit von gleich- oder verschiedenartigen Handlungsweisen）為其構成要件，此時，行為人縱使有多次實現構成要件之行為，如其行為間具有「時間與空間上之密切關連性」（in einem engen zeitlichen und räumlichen Zusammenhang），法律上仍只視為單一行為。此外，行為人多次實現相同之構成要件，且其行為在時間與空間上具有密切關連性時（derselbe Tatbestand in einem zeitlich und räumlich engen Zusammenhang mehrfach verwirklicht wird），亦屬此種法律上一行為之情形。例如：營業之多數違反同一法規之違規行為、多數之未經授權使用職業標章之行為、持續相當期間之未經授權經營酒類販賣之行為、持續相當期間之未經授權獨立經營手工業之行為等。最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議所提及之「以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件」，其行為應屬「多次實現構成要件之行為，而為法律上一行為。最高行政法院105年度判字第290號判決中之「未經核准擅自經營汽車運輸業」之情事，亦同。
「繼續違法行為」（Dauerdelikt）者，「行為人單一構成要件實施行為因時間之延伸所生之單一行為之特殊型態」（die zeitliche Erstreckung einer einheitlichen Tatbestandserfüllung als besondere Form der Tateinheit），即行為人因故意或過失，持續地維持實現單一構成要件之違法狀態。
「繼續違法行為」與「違法狀態持續行為」（Zustandsdelikt）二者之概念近似，易生混淆。「違法狀態持續行為」者，行為人因故意或過失，實現某一構成要件後，其實際上之違法結果持續存在之情形。二者間之區別在於：「繼續違法行為」之構成要件實現行為仍在繼續中，「違法狀態持續行為」之構成要件實現行為已經結束，僅其「實際上之違法結果」（fortwirkende faktische Folgen）仍然存在而已。
司法院釋字第604號解釋中所提及之違規停車行為，應係「繼續違法行為」。蓋道路交通管理處罰條例第56條第1項禁止違規停車之規定，其構成要件係「違規停車」，行為人違反該條規定停放車輛時，違規停車行為即告完成，但在車子離開禁停區之前，違規行為持續存在，必待車子離開禁停區之後，違規行為才告終止。
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