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發佈日期：2021/07/05 |
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地方自治權保障──行政爭訟法實例研習
背 景
一、歧異的實務見解：針對地方自治權
（一）臺北高等行政法院：自治權保障，地方自治團體可針對訴願決定提起訴訟 臺北高等行政法院106年度訴字第309號行政判決指出：「（一）……按行政訴訟法第4條……第3項規定：『訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。』故對於訴願決定得向行政法院提起行政訴訟者，不以人民之訴願人為限，若屬訴願人以外之利害關係人，認為訴願決定損害其權利或法律上之利益者，均得向行政法院提起撤銷訴訟，請求救濟。而所謂利害關係，乃指法律上之利害關係，應就『法律保護對象及規範目的』等因素為綜合判斷（最高行政法院100年度裁字第1904號裁判意旨可參）。次按訴願法第1條規定：『……（第2項）各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。』該條第2項立法理由謂：『賦予地方自治團體或其他公法人提起訴願權利，以貫徹依法行政，並保障其權利。』……可知地方自治團體之自治權，係在行政爭訟保障之範圍，此在訴願階段如此，其在行政訴訟階段，亦應如此，以免權益救濟產生失衡之現象。是以若有地方自治團體就其主管之自治事項所為之行政處分，經訴願決定予以撤銷時，應可認為訴願機關之訴願決定係對地方自治團體之自治權所為之不利處分（……釋字第553號解釋意旨可參），為保障地方自治團體之自治權，基於前述法律規範目的及保護對象之認知，宜解釋為該地方自治團體屬於行政訴訟法第4條第3項之利害關係人，得對撤銷自治事項行政處分之訴願決定提起行政訴訟……。」
（二）最高行政法院：基於「行政一體性原則」，地方自治團體不可針對訴願決定提起訴訟
最高行政法院107年度判字第89號行政判決指出：「復按訴願程序乃行政程序之一種，係行政體系內部自省之救濟程序，原處分機關為訴願程序之相對機關，並非訴願法第1條第1項所稱之『人民』，亦非同法條第2項所規定之處分相對人之自治團體或公法人。再按行政訴訟法對於原處分機關之地位，依本法第24條……規定，其為被告。是故，不論現行訴願法或行政訴訟法之體制，原處分機關縱認訴願決定違法時，亦不允許其對於訴願機關提起撤銷訴訟。亦即原處分機關對上級之訴願決定，本即應受訴願決定之拘束（訴願法第95條前段），自不得再為不服之表示，以符行政一體性原則之適用（另參見本院106年度6月份第2次庭長法官聯席會議決議）。」
惟最高行政法院卻在前引判決推翻上開判決之見解，認為基於「行政一體性原則」之考量，地方自治團體不得針對中央所為之訴願決定，再提起訴訟。 焦點檢視
針對上開二判決，詳細論述如下：
一、地方自治團體有無自治權？是否受到憲法保障？ 首先要予以釐清的，是地方自治團體之自治權，究竟是憲法上之保障，或僅係法律上的保障？
蓋若自治權係法律賦予的，則即可以法律收回之，可能是實體法上給予自治權，但在訴訟法上收回自治權；若自治權是憲法上保障的，法律就不能忽略掉地方自治團體的自治權，否則就是違憲。無論是透過立法或是透過解釋，認為地方自治團體不能提起救濟，都有違憲疑慮。 二、 地方自治團體可否對於訴願決定提起訴訟？
判決指出之行政訴訟法第4條第3項並非論證自治權之重點所在，應理解為先承認地方自治團體無論受到地方制度法第75條以下之監督或是訴願決定之侵害，地方自治團體均可提起訴訟救濟，惟為避免訴願決定侵害的結果須「再訴願」之問題，故透過行政訴訟法第4條第3項，使原處分機關作為利害關係人提起行政訴訟，無庸提起訴願。
三、行政一體性原則？
若自治權係受到憲法保障，則應經過合憲性解釋，將訴願法第95條解釋為，地方自治團體依舊可以提起救濟，只有在提起救濟無效時，方受到拘束（即所謂受訴願決定拘束，應理解為在該訴願決定具備形式確定力時，地方自治團體方受拘束），而透過合憲性解釋，亦可認為不是只有人民可以提起救濟，而是自治團體也可以提起救濟，蓋如此的解釋方法，可以彰顯地方自治團體之自治權受到憲法保障之精神。
四、以上問題是否及於委辦事項
針對上開論述，是否及於委辦事項，學說上有爭執，而本文認為可以參看釋字第527號解釋理由書：「地方自治團體享有自主組織權及對自治事項制定法規並執行之權限，業經本院釋字第467號解釋在案。所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事業機構）或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之權限（參照地方制度法第28條第3款）。88年1月25日地方制度法公布實施後，各級地方自治團體之機關及職位之設置程序，應由地方立法機關依照法律及中央主管機關擬訂之組織準則，制定組織自治條例，始得辦理，此觀該法第28條、第54條及第62條之規定甚明。違反此一程序設立之機關及所置人員，地方立法機關自得刪除其相關預算、審計機關得依法剔除、追繳其支出。惟職位之設置法律已有明確規定，地方立法機關對於是否設置或員額多寡並無裁量之餘地，而訂定相關規章尚須相當時日者，經中央主管機關同意由各該地方行政機關先行設置並依法任命人員，係因應業務實際需要之措施，於過渡期間內，尚非法所不許。至法律規定得設置之職位，地方自治團體既有自主決定設置與否之權限，自應有組織自治條例之依據方可進用，乃屬當然。」
法領域： 行政法、行政訴訟法
關鍵詞： 地方自治、 針對訴願決定提起訴訟、 自治權、最高行政法院106年度6月份第2次庭長法官聯席會議決議
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