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發佈日期：2025/05/26

公法上不當得利之實務研究──不適用行政程序法第127條的「基於授益處分」之給付型不當得利

最高行政法院112年度上字第74號判決之案例事實

為利說明與便於理解，本文作者簡化敘述該案事實，敘述如下：
國防部辦理原眷戶與權益承受人參與眷村改建意願之法院認證程序，甲參與此一程序，原先填寫其意願為「購置民間市場成屋」，並經國防部先後以95年1月16日令、95年3月20日令、96年8月24日令，分別核撥輔助購宅款購置民間市場成屋（分3期）第1期573,789元、第2期860,684元、第3期717,237元。

甲嗣經國防部准予將其意願由「購置民間市場成屋」變更為「領取發包後輔助購宅款」，國防部再以101年9月11日令撥款2,192,503元予甲，該令所附由甲蓋章之領款清冊上記載「輔助購宅款總額」為3,626,976元。

然而，國防部前於95年1月16日、95年3月20日、96年8月24日起已陸續發給甲輔助購宅款合計2,151,710元，其於101年9月11日原僅應撥付其以上開授益處分核定甲所得領取輔助購宅款總額3,626,976元，減去已發2,151,710元後之差額1,475,266元，惟其於該日卻撥付2,192,503元予甲，致其發給甲之輔助購宅款金額累計達4,344,213元，其中超過3,626,976元之系爭款項部分，係國防部逾其以上開授益處分所核定應給付甲之輔助購宅款數額而溢發。

法律議題

一、誘捕偵查的合法性

本件之法律議題，係行政機關依照其所為之授益處分，應發放3,626,976元給甲，惟其因作業疏失發放4,344,213元，溢發之差額717,237元構成「公法上不當得利」。

按行政程序法第127條第1項：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」有規定「基於授益處分」之給付型不當得利之處理方式，惟本件之公法上不當得利雖係「基於授益處分」之給付型不當得利，卻非該條項所稱之「經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形」。因之，本件屬於學理上所謂不適用行政程序法第127條的「基於授益處分」之給付型不當得利，如何處理此一法律議題，具有研究價值。行政法院於本件判決中，表示我國實務對此一法律議題之見解，茲抄錄該判決與本文具備關聯處如下，以利分析。

一、按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文。而公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，雖然實定法尚無一般性規定，然為公法上固有之法理，可與民法不當得利制度相比擬。參酌前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下要件：

（一）須為公法關係之爭議；

（二）須有一方受利益，他方受損害；

（三）利益與受損害之間須有直接因果關係；

（四）受利益係無法律上原因等要件，始足當之（釋字第515號解釋意旨參照）。

再按行政程序法第127條規定：「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。（第3項）行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。」則係針對授益處分因撤銷、廢止或條件成就而溯及既往失效，或經確認無效等情形，所規範之特殊公法上不當得利返還請求權類型。至於授益處分之效力仍然存在，但作成該處分之行政機關實際給付受益人之金錢，超過處分確定之範圍者，受益人超額受領之金錢給付，並非以授益處分為依據，且別無其他法律上原因，固應成立公法上之不當得利，惟其成因既與前揭行政程序法第127條第1項所定情形有別，且行政機關就受益人溢領之金額，得依上述公法上不當得利之法理請求返還，並無規範漏洞存在。從而，就行政機關對受益人所為金錢給付，超過其以授益處分所確定數額之情形，行政機關無從適用或類推適用行政程序法第127條規定，以行政處分之方式命受益人返還，而應提起一般給付訴訟，請求裁判以取得執行名義；行政機關如以函文通知受益人於一定期限內繳回溢領款項，僅係通知受益人履行返還義務，該函文並未對外直接發生確認返還範圍並限期命受益人返還之法律效果，核屬觀念通知，而非行政處分，受益人對之提起撤銷訴訟，即屬不備起訴要件，應予駁回。

二、上訴人前於95年1月16日、95年3月20日、96年8月24日起已陸續發給被上訴人輔助購宅款合計2,151,710元，其於101年9月11日原僅應撥付其以上開授益處分核定被上訴人所得領取輔助購宅款總額3,626,976元，減去已發2,151,710元後之差額1,475,266元，惟其於該日卻撥付2,192,503元予被上訴人，致其發給被上訴人之輔助購宅款金額累計達4,344,213元，其中超過3,626,976元之系爭款項部分，係上訴人逾其以上開授益處分所核定應給付被上訴人之輔助購宅款數額而溢發，並非有何授益處分作為發給之依據，故被上訴人受領系爭款項乃欠缺法律上原因，自受領時起即構成公法上不當得利，不生應先由上訴人撤銷授益處分，被上訴人受領系爭款項始失其法律上原因之問題。又此項公法上不當得利之成立原因，與行政程序法第127條第1項所定情形有別，故上訴人無從依該條第3項規定，以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之方式，請求被上訴人返還系爭款項，而應提起一般給付訴訟行使該公法上請求權。惟上訴人未循一般給付訴訟途徑以為救濟，而以系爭函通知被上訴人，請其於110年7月16日前將系爭款項繳回，因無法令規定賦與上訴人作成行政處分命被上訴人返還系爭款項之權限，故系爭函僅具書面限期催告履行之性質，係屬觀念通知，並非行政處分，不得以之為撤銷訴訟之標的。

評　析

本判決所涉及之議題，乃「公法上不當得利」，其具備高度研究價值，值得注意。學理認為公法上不當得利為「廣義國家責任2」之一環，制度功能係調整公法法律關係中無法律上原因之財產變動，使之回復合法狀態。其制度之正當性基礎乃在於「法治國原則之依法行政要求」，蓋憲法要求行政行為必須符合法之要求，則無法律上原因之財產上變動，應有相當制度（即公法上不當得利）予以調整；此外，在人民向國家請求不當得利之返還之情形，除前述理由外，尚有人民之基本權利保障作為其正當性基礎。

公法上不當得利在德國原為實務與學說發展之不成文制度，後在特定領域明文規範，學理上將明文規範而應優先適用者，稱「特殊公法上不當得利」；將學理與實務原先發展之不成文制度，稱「一般公法上不當得利」。原則上一般公法上不當得利在特殊公法上不當得利未規範之情形，能發揮補充的效果，不過學者指出實際上一般公法上不當得利與特殊公法上不當得利之運用結果，幾乎一致。

我國亦引進公法上不當得利之概念，並在稅捐稽徵法第28條、第38條第2項、行政程序法第127條有「特殊公法上不當得利」之規範，惟由於此些規範簡略破漏，亦須以「一般公法上不當得利」予以補充。
基於上述學說理論，本文對此一實務見解為簡評如下：

一、本實務見解運用「公法上不當得利」之概念，向受領溢發補助的甲請求返還其所溢領部分之金錢，落實憲法「法治國原則」，值得肯定。此外，如同學者林明昕所指出的：人民向國家所負的公法上責任，同樣是國家責任的類型之一。因此，本案例情形涉及人民對國家負有公法上不當得利之返還義務，亦屬所謂「國家責任」之範疇。

二、學理上已指出「一般的公法上不當得利」與「特殊的公法上不當得利」之概念取決於有無立法明文化，倘若立法已經明文化者，應適用該法規（即所謂特殊的公法上不當得利）；未立法明文化者，應適用一般的公法上不當得利。因此本件之情形雖不該當行政程序法第127條第1項所稱之「經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形」，但亦因此際並無規範漏洞之存在，故無類推適用行政程序法第127條第1項之必要。本判決稱「其成因既與前揭行政程序法第127條第1項所定情形有別，且行政機關就受益人溢領之金額，得依上述公法上不當得利之法理請求返還，並無規範漏洞存在」乃屬正確見解。

三、學者林明昕曾引據德國法見解，將「基於授益處分之給付型不當得利」為適用行政程序法第127條與不適用行政程序法第127條之區分。
（一）適用行政程序法第127條之情形
1.行政處分因撤銷而溯及既往失效。
2.行政處分因廢止而溯及既往失效。
3.行政處分因條件成就而溯及既往失效。
4.行政處分經行政機關依行政程序法第113條確認無效。

（二）不適用行政程序法第127條之情形
1.授益處分依行政程序法第101條更正，致使原金錢或可分物之給付超額。
2.行政處分因終期到來、向後失效之撤銷或廢止、因其他事由而消滅，但給付仍繼續進行者。
3.行政處分於訴願程序中，依訴願法第58條第2項或第81條第1項被撤銷；或行政訴訟中因行政法院之確認處分無效判決或撤銷判決等而自始無效或溯及失效者。
4.行政處分之效力存在，然實際給付之金錢或可分物超出處分確定範圍者。
5.處分效力存在，但給付對象錯誤，如誤將應付款項匯入他人帳戶者。

依照上述學理分類，本實務裁判乃屬於不適用行政程序法的「基於授益處分」之給付型不當得利，並屬於「行政處分之效力存在，然實際給付之金錢或可分物超出處分確定範圍者」之本土案例，值得注意。

四、本判決謂：「就行政機關對受益人所為金錢給付，超過其以授益處分所確定數額之情形，行政機關無從適用或類推適用行政程序法第127條規定，以行政處分之方式命受益人返還，而應提起一般給付訴訟，請求裁判以取得執行名義；行政機關如以函文通知受益人於一定期限內繳回溢領款項，僅係通知受益人履行返還義務，該函文並未對外直接發生確認返還範圍並限期命受益人返還之法律效果，核屬觀念通知，而非行政處分，受益人對之提起撤銷訴訟，即屬不備起訴要件，應予駁回。」

此一見解，明示在人民溢領款項之情形，行政機關應對人民提起一般給付訴訟請求返還該款項，而非對人民作成行政處分命返還，此一結論深具意義，本文亦肯認此一見解。然本文並不因此認同本判決所稱「行政機關所為之函文非行政處分，屬觀念通知」，蓋此一見解或有混淆行政行為之定性與行政行為之合法性屬不同層次問題5。簡言之，行政機關於此際，仍有可能作成行政處分，惟該行政處分屬違法行政處分。

研討會新訊

發佈日期：2025/05/26