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發佈日期:2020/07/10

都市計畫之審查訴訟問題探討

行政訴訟法於2020年1月15日修正公布,增訂第2編第5章章名「都市計畫審查程序」都市計畫之審查訴訟,由行政法院對於法規命令之抽象法規範(包括部分情形具體可能為行政處分)之合法性及其效力之司法審查,以統一解決合法性爭議,是一項新的制度,此一制度如何運作,值得進一部探討。

陳清秀教授在本文,將參考立法理由說明及德國學說有關規範審查制度見解進行深入的解析,最後建議應導入都市計畫可分性之理論承認得部分宣告無效,同時對於瑕疵補正也應明定有特別程序加以補救;甚至如有補正可能性,也應考量限期改善,如不改善,方始發生宣告無效之效力。同時對於利害關係人也應導入瑕疵結果除去請求權,請求都市計畫瑕疵補正。




都市計畫之意義及其性質

一、都市計畫之意義

都市計畫之意義,依都市計畫法第3條規定:「本法所稱之都市計畫,係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施,作有計畫之發展,並對土地使用作合理之規劃而言。」亦即有關都市生活之「重要設施之有計畫發展」,並兼及「土地使用之合理規劃」。都市計畫公佈實施後,直轄市及縣(市)(局)政府對於都市計畫範圍內之土地,得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用(都市計畫法第6條)。

都市計畫應先擬定主要計畫(書圖),作為擬定細部計畫之準則。而細部計畫則就主要計畫進行細部規劃,作為實施都市計畫之依據(都市計畫法第7條第1款及第2款)。

都市計畫乃是一個多階段的程序,其必須把握當前狀態情況、預測未來發展以及規範秩序之初擬。因此,計畫也意指各項利益的調和平衡、各種活動的協調整合以及各項措施的聯通性(Konnexität von Maßnahmen),而發揮行政管理之統合以及合理化效果。

有關對於土地及建築開發利用之規範,保留由都市計畫規範,故不得以訂立「公法上契約」,取代都市計畫。蓋都市計畫之權利規劃安排,涉及利益衡量之要求、公眾及有關公共利益主體之參與,且都市計畫具有法規範之性質,因此不適合以公法契約規律之。德國於研擬建設法時,即深入討論「取代計畫之契約」(planersetzende Verträge)問題,最後明確拒絕導入此種類型之契約。但建設法第11條規定有關城市建築契約,並非取代都市計畫之契約。此一城市建築契約並不排除公法契約,尤其在一定要件下,得與都市計畫之擬定一起作成。

二、都市計畫之目標

德國建設法第1條第5項規定一般性的「都市計畫目標」有下列五大項,可供參考:
(一)確保可持續的城市建築之發展,並符合社會的、經濟的、以及環境保護的各項要求,並對於未來世代負責。
(二)確保在斟酌人口的居住需要下,增進公共福祉之社會正義的土地利用。
(三)確保有助於具有人性尊嚴的環境。
(四)保護及發展自然的生活基礎條件。尤其在城市發展過程中,促進氣候之保護以及氣候之調適。
(五)在建築文化上,維持及發展城市建築之形塑以及地方景觀。

在此都市計畫必須提供「協調與整合」之任務、「發展與秩序」之任務以及「財產所有權之形塑」任務。都市計畫與城市建築發展之秩序之間,具有客觀的功能上連結關係(„objektiven funktionellen Zusammenhang“),如果都市計畫未將有秩序的城市建築之發展納入考量,則為法所不許。有關土地之都市計畫之作成,如果專門為土地所有權基於經濟上之理由加以出售而進行規劃,亦為法所不許。

我國都市計畫法第1條明定政府實施都市計畫所欲追求之目標,為「改善居民生活環境,並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展」。都市計畫之擬定者,在擬定計畫內容,同時追求數個有助於都市利用功能之目標,乃是都市計畫法制之常態現象。是以計畫擬定者追求計畫變更之原始變更目標時,自然得一併追求與原始變更目標相容之其他都市發展目標,藉由交通建設之便,一併提高該交通設施所在生活區之土地利用強度(最高行政法院106年度判字第496號判決)。(本文未完…)








延伸閱讀

  

 公營事業古蹟土地之課稅問題──最高行政法院107年度判字第107號判決評析/陳清秀,月旦裁判時報第90期

 一部上訴之可分性/林鈺雄,月旦法學雜誌第54期

    
 

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