廖欽福
- 國立高雄科技大學科技法律研究所教授兼所長
本文上篇載於
壹、特別預算之概念與歷史演進
按特別預算者，為國家遭逢特殊情形，於合乎預算法所定事由下，而於年度總預算平行或總預算執行期間中，另行提出，與總預算並立之獨立預算，執行終了後單獨辦理決算。
考量政府年度預算從籌編、立法機關完成審議到實際執行之期間往往超過1年，所以事前的推估通常無法完全掌握實際執行時，政經局勢的變更，更別說身處在這個到處充滿著黑天鵝的年代，常發生無法預期的突發事件，必須立刻妥善處理。假如政府在預算安排上沒有其他的因應措施，勢必無法立即做出妥善之應變及處置，所以在我國的預算體系中，除了每一會計年度編列之中央政府總預算外，尚有一種為了因應緊急重大情事，於年度預算外可以提出之預算，稱為特別預算。
如從歷史上觀察，在1914～1918及1947～1949時曾為法國所採用，當時法國政府以「復興與設備」預算（the Budget of Reconstruction and Equipment）為名義提出。自此而後，在西方民主國家的政府預算制度中，都已不再使用此一特別預算制度。而論者提出，我國預算法自1932年起始有「非常預算」之名稱。至1948年修正預算法改稱為「特別預算」，改稱原因無從詳考，是否因為當時國家已進入憲政時期，「非常」一詞，不宜再用之故，實未敢懸揣。關於辦理非常或特別預算之條件，1932年預算法原定為國防、災變及重大工程三款，1937年修正預算法增加「經濟上之重大變故」一款，當時正值國家建設積極開展期間，此項規定係因應經濟建設之變化需要。1948年修正預算法再增「不定期或數年一次之重大政事」一款，顯係因憲法實施後，政治情況之因應，遠較從前複雜，非事前所能預料，故規定以特別預算處理。1998年全文修正，將辦理特別預算的條件，整併為國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、或不定期或數年一次之重大政事4項。此一辦理特別預算之制度為我國政府預算制度上所獨有，其他民主國家尚無此一制度。以上為我國特別預算制度的演進過程，亦可為將來修法的參考。
在預算的執行過程，賦予彈性調整的規定，主要由經費的流用、統籌經費、預備金動支、裁減經費、追加減預算 、特別預算、節省經費、附屬單位預算的執行彈性手段等。如就目前狀況，往往在法定預算成立之後，如有於編製或審議時所未慮及之特別情事，而有必要於會計年度內再行追加支出之項目或金額時，預算法上定有追加（減）預算的因應方式，此見於預算法第79條以下之規定。追加預算雖與本預算分立，但究屬本預算之變更，因此是否屬於預算單一原則之例外，仍有可議之處。其中，對於預算法第83條規定之特別預算，乃是於法定預算外所提出，並完全與之分立之預算，因此構成預算單一原則之例外規定而無疑。特別預算屬財政調整制度之一環。
貳、特別預算之法規範與司法院解釋
我國特別預算制度，主要規範有：
一、預算法第83條
關於我國特別預算制度，其中最重要之法源依據為預算法第83條之規定，就該條內容，可區分實體要件與程序要件：
(一) 實體要件
預算法第83條規定，凡具下列所列四款情事之一時，行政院得於年度總預算外，提出特別預算︰1.國防緊急設施或戰爭；2.國家經濟重大變故；3.重大災變；4.不定期或數年一次之重大政事。
(二) 程序要件
預算法第84條規定，有關特別預算之審議程序，準用預算法關於總預算之規定。但合於預算法第83條所列第1～3款者，為因應情勢之緊急需要，得先支付其一部。
關於可提出非常或特別預算之法定要件，預算法於1932年原僅律定有「國防」、「災變」與「重大工程」等三款，惟至1937年預算法修正增加「經濟上之重大變故」情狀以得提起特別預算，乃因當時正值國家積極開展重大建設期間而為因應經濟建設的需要所設。最終，於1948年再修正增訂「不定期或數年一次之重大政事」該款，則是考量政治情況因憲法實施後，遠較從前複雜，例如憲法規範國民大會臨時會的集會，而認定此種情況非事前所能預料，納入得以特別預算處理之態 樣 ，以上五款特別預算提出要件，沿用迄今，現行規範均未再有實質之變更。
二、決算法第22條
特別預算之收支，應於執行期滿後，依本法之規定編造其決算；其跨越兩個年度以上者，並應由主管機關依會計法所定程序，分年編送年度會計報告。
三、地方制度法第71條
直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）年度總預算、追加預算與特別預算收支之籌劃、編製及共同性費用標準，除其他法律另有規定外，應依行政院訂定之中央暨地方政府預算籌編原則辦理......（閱讀全文請參考月旦財稅實務釋評或月旦知識庫）
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