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發佈日期：2017/05/28 |
【找回消失的行政審查責任──論建築法之實務適用問題】
臺灣建築管理行政傳統制度上之三道管制機制：首先是營造者之「自主管理」，其次為建築師之「專業管理」，最後建築主管機關的「行政管理」，透過這三道層層相扣且緊密連結管制機制，以確保所有相關營建行為之安全性及合法性，保證並達成保障人民生命權及財產權之憲法要求 。申言之：在整體法律管制體系而言，只有當「自主管理」、「專業管理」及「行政管理」均失靈時，建築安全及保障人民生命財產之目標才會全盤落空。但是，在法學上如何評量此三大管理機制，因為「管制失靈」所導致的不利益法果之「可歸責性 」？則不僅國內公法學文獻罕為討論，甚至於行政法院裁判，亦未意識到此種建管行政，具有三大管制體制層之相連的體系結構，致裁判結果，未能臻於公平合理，而且也有法律體系解釋上偏頗之虞。
而台灣身為一個多天災的島嶼國家，為了維護人民居住的安全及生命財產權，國家對於建築安全的管制責任，不僅不應「解除管制」或「管制緩和」；相反地應該事先「加強行政管制」，預防災難發生之際，人命在建築物保護中得以獲得基本確保。「加強行政管制」，也不應該以「事前放水」加上「事後抽查」的方式進行行政管制，因為一旦建築完成或居民入住完成後，縱使抽查出不依法令規定興建完的個案，再要求補正瑕疵或重新設計，在技術上及事實上通常都是事倍功半或成本過高。在臺灣起造人及營造商以「利潤」為唯一導向的營建風氣下，保障人民居住的安全，絕對是不能打折扣的國家管制核心責任。此一先前共識，應予合先確認。
仔細評析最高行政法院102年判字第795號判決理由後，我們可以得出一個十分令人不安的結論：行政機關主張在建造執照核發上國家可以依法審查「技術」事項，各級行政法院居然完全贊同，不但不加以非難指責其「於法無據」，反而更加油添醋，增強其論證理由，使得「消失的行政審查責任」不僅在事實上如此，也使得此種事實有法律上之依據，此種發展趨勢，令人憂心忡忡！
一、臺灣建築法第34條規定，根本不存在「技術與行政分立原則」，只有行政機關與建築師分別審查原則，其分別原則絕非「行政事項」與「技術事項」，因為法條文義體系解釋及立法修法資料均未明文加以如此界分，而係因行政機關漠視法律，變相承認慣行的事實上陋習狀態。
二、建築法第34條既未明文主管機關不審查「技術事項」，所以凡屬「規定事項」中，縱使有涉及技術（或基本計算）者，例如本案審查容積基本計算有無違反區域計畫法，仍屬「規定事項」，不能以其涉及總樓地板面積之技術計算而認為其屬「技術事項」，將其排除於行政機關應審查事項範圍之外，使得「規定事項」形同具文，違反建築法第34條之文義解釋、體系解釋以及歷史解釋。
三、建造執照屬行政程序法第120條所稱之授益性行政處分，依同法第121條第1項規定，原處分機關或其上級機關「知有」撤銷原因時起，應於二年內撤銷之。本件系爭建造執照均早已罹於時效，各級行政法院卻未曉喻原告（或上訴人）追加此一訴訟標的，造成一次紛爭無法集中處理，一次解決，有違訴訟促進之原則，也將延續此一紛爭的後續訴訟提起。
四、容積率係指總樓地板面積與建築等基地面積之比例，法令若無「總樓地板面積」之明文限制，即不得間接以建蔽率及建築高度限制而推論出有「容積管制」！否則「非都市土地使用管制規則」的事後增補容積率之規定，即形同贅文，多此一舉。
五、本件行政法院裁判結果，不但不能有效解決原被告間公法上爭議，反而更使得雙方紛爭更僵持不下。因為原告持有不能撤銷之建造執照，被告機關仍得援引建築法第58條命起造人「永遠」停工，不僅起造人蒙受重大損害，公共利益亦如影隨形，受到波及影響。目前在法律上合法合理的唯一解決途徑是由原被告再行締結行政法上之雙務契約（行政程序法第137條），約定原告支付超過法定容積扣除營建成本後之「不法利得」予被告機關；被告機關則約定給付廢止停工處分，並容許原告依原建照內容完成建築，嗣後依法發給原告使用執照，則此種僵局可望透過行政雙務契約，合法合理解決紛爭，造成雙贏之圓滿結局，也可以達成訴訟程序兼顧公共利益的理論功能。(全文)
◎本文完整請參閱【月旦裁判時報第58期】消失的行政審查責任——評高雄高等行政法院100年度訴字第435號判決暨最高行政法院102年度判字第795號判決／林明鏘
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