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發佈日期:2017/10/26
學校性平會作成的調查報告,絕對非屬行政處分嗎?
   在現行的實務見解中,對於學校性平會所作成的調查報告與建議,常會認為性平會並非直接對外的行政機關,其所作成的調查報告並非最終對外做成的行政決定,而不被認為是行政處分,但,這種見解真的沒有可質疑的空間嗎?許育典教授此次就此實務界長期以來的爭議,深入探討。
【關鍵詞】
 性平會調查報告行政處分法效性
 ◎本文完整請參閱:【月旦裁判時報第63期突破性平會調查報告非屬行政處分的救濟困境:兼評高雄高等行政法院104年度訴字第280號判決許育典 
 
壹、本案事實
   原告係被告(學校)的教師,因遭檢舉於民國98年8月間帶領被告軟網隊參加邀請賽期間,疑似對其學生有肢體上不當的接觸行為,被告通報臺○○政府社會局後,於101年8月3日召開性別平等教育委員會(以下簡稱性平會)會議,決議受理並組成調查小組進行調查。嗣調查完畢,性平會認定原告強制猥褻行為成立,被告以A函檢送調查結案報告予原告;原告不服提起申復,經被告召開申復審議會議決議申復有理由,建請被告性平會重啟調查。旋調查小組再次作成調查結案報告,認定原告性侵害行為成立,建議予以解聘處分;被告性平會於同日召開第七次性平會,決議通過第二次調查報告,認定原告性侵害行為成立,並已構成調查時(即101年1月4日修正的)教師法第14條第1項第10款「經學校性別平等教育委員會調查確認有性侵害行為屬實。」建議予以解聘處分,後以B函送原告。嗣被告於101年12月27日召開101學年度第二次教師評審委員會決議解聘原告,於報經臺○○政府教育局核准後,被告以102年1月23日○○小人字第1020103990號函通知原告。另原告對第二次調查報告不服,於102年1月17日提起申復,經被告申復審議會議決議申復無理由,並於102年1月30日將申復無理由的決議函復原告。
貳、爭點
  學校性平會所作成的案件調查報告及處理建議,絕對非屬行政處分嗎?
參、判決要旨
   對於性平會調查結果函送原告教師的A、B函,高雄高等行政法院認為:「……學校性平會之組織係依性平法規定設於學校之內部單位,於完成校園性侵害案件之調查後,作成案件調查報告及處理建議,該調查報告及建議並未對外發生具體之法律效果,尚需由學校或主管機關依據調查報告所認定之事實,於接獲調查報告2個月內自行或移送權責機關依據性平法等相關規定作成議處,並將處理結果以書面載明事實及理由通知申請人、檢舉人及行為人。換言之,學校或主管機關就校園性侵害、性騷擾或性霸凌事件,始為最終作成處置而對外直接發生法律上規制效力之行政機關。……故學校性平會所作成之案件調查報告及處理建議,非屬行政處分。……」
肆、評釋
  一、 日治時期的民事法律關係
    憲法第16條規定:「人民有請願、訴願及訴訟之權。」由此看來,如果憲法第2章所揭示人民享有的各種基本權,一旦受到不法侵害,不論該侵害來自人民或政府機關,都應賦予受害人民有行政上與司法上受益權,使人民權利得透過行政上與司法上的救濟制度予以保障,以符合「有權利必有救濟」的法理。
    與此相應地,德國基本法第19條第4項第1句明文規定:「如果有人被公權力侵犯他的權利,就應給他一個法院的權利救濟。」就此而言,德國憲法學界通說認為,當討論權利救濟基本權作為防禦權的議題時,以下幾點須特別被強調,而這也可以提供憲法第16條規定的權利救濟請求權作參考。首先,要求一個廣泛且完整的權利救濟保障:德國基本法第19條第4項第2句針對沒有形式管轄權存在的案例,認為普通法院可為輔助性管轄。基本法第19條第4項第2句指出,對於基本法制定者而言,要求一個沒有漏洞的權利救濟有多麼重要!其次,人民權利必須是受到他人的侵犯:除了人民外,還包含所有國家的高權行為,不只是行政處分,還包括行政命令、統治行為、赦免行為等等,皆屬於此處所稱的侵犯態樣。再者,必須是人民的權利被侵害:唯有當原告提出權利被侵害時,才有權利救濟保障的適用餘地(通常在統治行為便沒有主觀權利被侵害)。而且,當法律的闡釋有疑慮時,應盡可能給予人民權利救濟請求權。最後,必須是一個有效的權利救濟保障:訴訟法必須使人民能盡可能快速的、簡潔的實現他們的權利。例如:在訴訟期間發生不可回復的事情,則即使是獲得一個有利的判決,對於人民來說仍是沒有價值的。因此,憲法第16條保障人民訴訟權,係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時,有請求法院救濟的權利,亦即請求依正當法律程序公平審判,以獲及時有效救濟的機會。
    在高雄高等行政法院104年度訴字第280號判決中,原告教師的工作權因性平會調查報告做成的議處而受限制,基於有權利受侵害則必有救濟的法理,在此應給予原告教師一完整、公正與有效的救濟途徑。但是,目前針對性平會的調查報告,依據性別平等教育法(以下簡稱性平法)第32條規定:「申請人及行為人對於前條第3項處理之結果有不服者,得於收到書面通知次日起20日內,以書面具明理由向學校或主管機關申復。」如對申復結果不服,得於接獲書面通知書之次日起30日內依教師法第33條規定提起救濟。然而,系爭判決認為性平會的調查報告非屬行政處分,而使原告教師無法對調查報告提起訴願及行政訴訟。就此一侵害原告教師工作權的情況下,無法對確定其是否有性侵害事實的調查報告本身提起權利救濟,反而須等待主管機關事後的解聘處分,對原告教師而言不僅是訴訟程序的延宕,亦可能模糊其所爭執的標的。就此而言,不允許原告教師對調查報告結果的A、B函提起訴願及行政訴訟,可能侵害原告教師憲法第16條規定所保障的訴願及訴訟權,而難以符合所謂的完整、公正與有效的權利救濟保障。
    從而,在認定日治時期的民事法律關係時,應先對不同時期所依據的法源不同有基本的認識,依律令或勅令之規定,以屬人或屬地原則(屬人或屬地)找到正確的準據法(台灣舊慣或日本民法)。本件最高法院對於日治民事法源的認識雖不盡正確,但對日治時期民事法源按不同時期而有異的認識,已較過去實務進步許多,應予肯定。過去最高法院六十八年台上字第一三三七號判例,案件事實是發生於一九一六年台灣人家族間的鬮分爭議,屬「律令民法」時期,應以台灣人家族間的習慣決定法律關係,惟臺灣高等法院卻依日本民法定法律關係,當時的最高法院似乎也未認識民事法源前後有異。
 
  二、爭點評析
   (一)本案爭議問題
    學校性平會以A函認定原告教師「強制猥褻行為」成立,原告教師不服提起申復,經被告學校召開申復審議會議決議「申復有理由」,建請學校性平會重啟調查。最後,學校性平會作成調查結案報告,卻以B函認定原告成立更嚴重的「性侵害行為」,而且建議予以最嚴重的解聘處分。仔細想想,原告教師對成立「強制猥褻行為」的A函申復,結果是「申復有理由」,學校性平會重啟調查後的B函結果是:成立更嚴重的「性侵害行為」,而且建議予以最嚴重的解聘處分。雖然,有學者認為性平會僅是內部單位,調查結果並無直接對外效力,須提交依法進行具有對外效力的後續處理。而且,高雄高等行政法院104年度訴字第280號判決的看法,也以「學校性平會所作成調查報告非屬行政處分」,簡單一語帶過。但是,對於原告教師而言,學校性平會重啟調查後的B函通知,不僅是更嚴重的「性侵害行為」結果,而且其建議處分是最嚴重的解聘!
    依高雄高等行政法院的見解,本案中的A、B函皆非屬行政處分,則依我國目前訴願法第1條、第2條及行政訴訟法第4條 、第5條的規定,原告教師在提起申復被認為無理由後,將無法提起訴願和行政訴訟,基於有權利即有救濟之原則,人民權利遭受侵害時,必須給予向法院提起訴訟,請求依正當法律程序公平審判,以獲及時有效救濟之機會,此乃訴訟權保障之核心內容 。如不允許本案原告的教師對告知調查報告的B函解聘處分直接提起訴願及行政訴訟,則該教師要等到被告學校依性平法第31條第3項,於兩個月內(在本案中為101年12月27日至102年1月23日)將教評會所做解聘決議函知原告教師,方得對此解聘決議提起訴願和行政訴訟,難謂沒有訴訟程序的延宕。
    按性平法第21條規定,學校應將校園性侵害或性騷擾事件交由所設的性平會調查處理。對於與性平法事件有關的事實認定,學校及主管機關應依據性平會的調查報告,法院對前項事實認定,亦應審酌各級性平會的調查報告,申請人及行為人如對處理結果有不服者,得提起申復。性平法特別設計「申復」的救濟程序,乃係考量校園性平案件性質,並為落實性平法的立法意旨。然而,性平會著重性平事件事實的查訪,對於事實認定依據調查小組的調查報告,所為建議處置措施對於權責單位(教評會)在後續決定處理結果時,在事實認定具拘束力。就此而言,一方面因為事實認定只能依性平會調查報告,申復程序依性別平等教育法第32條第3項規定只有程序重大瑕疵、新事實新證據才能重新調查,會造成對於調查報告的認定結果幾乎沒有救濟的機會。尤其兒童證人證詞非常容易受到暗示、誘導,或者單一指訴卻認定成立性侵性騷的情形,一旦調查報告認定成立,之後一路尊重調查報告的結果,幾乎沒有重新認定的機會。另一方面,申復審議時主要就調查程序有無重大瑕疵,或所提新事實、新證據足以影響原調查結果認定,作為審查範圍,申復審議與事件調查各有不同專業知能,現行申復審議小組的成員組成專業資格卻與調查小組一致,致使部分申復審議小組未能掌握申復審議原則,過於著重調查程序的認定。所以,本文認為宜寬認當事人有預為提起救濟機會,而非侷限須產生一定法效性後,始允許當事人提起救濟,如此恐非在制度上另行設計特別救濟程序「申復」的立法本旨。
    整體而言,高雄高等行政法院104年度訴字第280號判決在其判決要旨中指出:「學校性平會之組織係依性平法規定設於『學校之內部單位』,於完成校園性侵害案件之調查後,作成案件調查報告及處理建議,該調查報告及建議並未對外發生具體之法律效果,尚需由學校或主管機關依據調查報告所認定之事實,於接獲調查報告2個月內自行或移送權責機關依據性平法等相關規定作成議處,並將處理結果以書面載明事實及理由通知申請人、檢舉人及行為人。換言之,學校或主管機關就校園性侵害、性騷擾或性霸凌事件,始為最終作成處置而對外直接發生『法律上規制效力』之行政機關。……故學校性平會所作成之案件調查報告及處理建議,非屬行政處分。……」
    「行政處分」(Verwaltungsakt)者,乃行政機關在行政法上,為規制具體事件,以直接對外發生法律效果為目的,所為的單方公權力措施,我國行政程序法第92條第1項有定義性規定。因此,行政處分必須具備下列之概念要素:由「行政機關作成」、行政機關的「單方規制措施」、行政機關「行使公權力」、對「具體事件」為之、以「對外」「直接」發生「法律效果」為目的。所謂公權力者,謂行政機關得自優越立場,片面變動人民的權利義務,惟晚近以來,由於給付行政的發達,公權力性已漸為單方性所吸收,只要由行政機關片面做成的決定,均被認為有公權力性。本案中性平會調查小組將調查結果函送原告教師的B函解聘處分,其是由性平會做成,對原告教師是否有性侵害行為此一具體事件,單方向原告教師宣告其調查結果,則在此對B函解聘處分是否為行政處分,將有兩點需要釐清,分別是性平會的性質是否屬於行政機關?以及該告知原告教師調查結果的B函解聘處分是否有發生規制效力(法律效果)?以下,本文針對此判決認為調查報告非屬行政處分的爭議主因,即所謂的『學校內部單位』,以及『法律規制效力』,分別加以檢討:
 ◎本文完整請參閱:【月旦裁判時報第63期突破性平會調查報告非屬行政處分的救濟困境:兼評高雄高等行政法院104年度訴字第280號判決許育典 


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