| 學校性平會作成的調查報告，絕對非屬行政處分嗎？ |
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| 在現行的實務見解中，對於學校性平會所作成的調查報告與建議，常會認為性平會並非直接對外的行政機關，其所作成的調查報告並非最終對外做成的行政決定，而不被認為是行政處分，但，這種見解真的沒有可質疑的空間嗎？許育典教授此次就此實務界長期以來的爭議，深入探討。 |
| 【關鍵詞】 |
| 性平會、 調查報告、 行政處分、 法效性 |
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| ◎本文完整請參閱：【月旦裁判時報第63期】突破性平會調查報告非屬行政處分的救濟困境：兼評高雄高等行政法院104年度訴字第280號判決／許育典 |
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| 壹、本案事實 |
| 原告係被告（學校）的教師，因遭檢舉於民國98年8月間帶領被告軟網隊參加邀請賽期間，疑似對其學生有肢體上不當的接觸行為，被告通報臺○○政府社會局後，於101年8月3日召開性別平等教育委員會（以下簡稱性平會）會議，決議受理並組成調查小組進行調查。嗣調查完畢，性平會認定原告強制猥褻行為成立，被告以A函檢送調查結案報告予原告；原告不服提起申復，經被告召開申復審議會議決議申復有理由，建請被告性平會重啟調查。旋調查小組再次作成調查結案報告，認定原告性侵害行為成立，建議予以解聘處分；被告性平會於同日召開第七次性平會，決議通過第二次調查報告，認定原告性侵害行為成立，並已構成調查時（即101年1月4日修正的）教師法第14條第1項第10款「經學校性別平等教育委員會調查確認有性侵害行為屬實。」建議予以解聘處分，後以Ｂ函送原告。嗣被告於101年12月27日召開101學年度第二次教師評審委員會決議解聘原告，於報經臺○○政府教育局核准後，被告以102年1月23日○○小人字第1020103990號函通知原告。另原告對第二次調查報告不服，於102年1月17日提起申復，經被告申復審議會議決議申復無理由，並於102年1月30日將申復無理由的決議函復原告。 |
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| 貳、爭點 |
| 學校性平會所作成的案件調查報告及處理建議，絕對非屬行政處分嗎？ |
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| 參、判決要旨 |
| 對於性平會調查結果函送原告教師的A、B函，高雄高等行政法院認為：「……學校性平會之組織係依性平法規定設於學校之內部單位，於完成校園性侵害案件之調查後，作成案件調查報告及處理建議，該調查報告及建議並未對外發生具體之法律效果，尚需由學校或主管機關依據調查報告所認定之事實，於接獲調查報告2個月內自行或移送權責機關依據性平法等相關規定作成議處，並將處理結果以書面載明事實及理由通知申請人、檢舉人及行為人。換言之，學校或主管機關就校園性侵害、性騷擾或性霸凌事件，始為最終作成處置而對外直接發生法律上規制效力之行政機關。……故學校性平會所作成之案件調查報告及處理建議，非屬行政處分。……」 |
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| 肆、評釋 |
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一、 日治時期的民事法律關係 |
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憲法第16條規定：「人民有請願、訴願及訴訟之權。」由此看來，如果憲法第2章所揭示人民享有的各種基本權，一旦受到不法侵害，不論該侵害來自人民或政府機關，都應賦予受害人民有行政上與司法上受益權，使人民權利得透過行政上與司法上的救濟制度予以保障，以符合「有權利必有救濟」的法理。 |
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與此相應地，德國基本法第19條第4項第1句明文規定：「如果有人被公權力侵犯他的權利，就應給他一個法院的權利救濟。」就此而言，德國憲法學界通說認為，當討論權利救濟基本權作為防禦權的議題時，以下幾點須特別被強調，而這也可以提供憲法第16條規定的權利救濟請求權作參考。首先，要求一個廣泛且完整的權利救濟保障：德國基本法第19條第4項第2句針對沒有形式管轄權存在的案例，認為普通法院可為輔助性管轄。基本法第19條第4項第2句指出，對於基本法制定者而言，要求一個沒有漏洞的權利救濟有多麼重要！其次，人民權利必須是受到他人的侵犯：除了人民外，還包含所有國家的高權行為，不只是行政處分，還包括行政命令、統治行為、赦免行為等等，皆屬於此處所稱的侵犯態樣。再者，必須是人民的權利被侵害：唯有當原告提出權利被侵害時，才有權利救濟保障的適用餘地（通常在統治行為便沒有主觀權利被侵害）。而且，當法律的闡釋有疑慮時，應盡可能給予人民權利救濟請求權。最後，必須是一個有效的權利救濟保障：訴訟法必須使人民能盡可能快速的、簡潔的實現他們的權利。例如：在訴訟期間發生不可回復的事情，則即使是獲得一個有利的判決，對於人民來說仍是沒有價值的。因此，憲法第16條保障人民訴訟權，係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時，有請求法院救濟的權利，亦即請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟的機會。 |
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在高雄高等行政法院104年度訴字第280號判決中，原告教師的工作權因性平會調查報告做成的議處而受限制，基於有權利受侵害則必有救濟的法理，在此應給予原告教師一完整、公正與有效的救濟途徑。但是，目前針對性平會的調查報告，依據性別平等教育法（以下簡稱性平法）第32條規定：「申請人及行為人對於前條第3項處理之結果有不服者，得於收到書面通知次日起20日內，以書面具明理由向學校或主管機關申復。」如對申復結果不服，得於接獲書面通知書之次日起30日內依教師法第33條規定提起救濟。然而，系爭判決認為性平會的調查報告非屬行政處分，而使原告教師無法對調查報告提起訴願及行政訴訟。就此一侵害原告教師工作權的情況下，無法對確定其是否有性侵害事實的調查報告本身提起權利救濟，反而須等待主管機關事後的解聘處分，對原告教師而言不僅是訴訟程序的延宕，亦可能模糊其所爭執的標的。就此而言，不允許原告教師對調查報告結果的A、B函提起訴願及行政訴訟，可能侵害原告教師憲法第16條規定所保障的訴願及訴訟權，而難以符合所謂的完整、公正與有效的權利救濟保障。 |
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從而，在認定日治時期的民事法律關係時，應先對不同時期所依據的法源不同有基本的認識，依律令或勅令之規定，以屬人或屬地原則（屬人或屬地）找到正確的準據法（台灣舊慣或日本民法）。本件最高法院對於日治民事法源的認識雖不盡正確，但對日治時期民事法源按不同時期而有異的認識，已較過去實務進步許多，應予肯定。過去最高法院六十八年台上字第一三三七號判例，案件事實是發生於一九一六年台灣人家族間的鬮分爭議，屬「律令民法」時期，應以台灣人家族間的習慣決定法律關係，惟臺灣高等法院卻依日本民法定法律關係，當時的最高法院似乎也未認識民事法源前後有異。 |
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二、爭點評析 |
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（一）本案爭議問題 |
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學校性平會以A函認定原告教師「強制猥褻行為」成立，原告教師不服提起申復，經被告學校召開申復審議會議決議「申復有理由」，建請學校性平會重啟調查。最後，學校性平會作成調查結案報告，卻以B函認定原告成立更嚴重的「性侵害行為」，而且建議予以最嚴重的解聘處分。仔細想想，原告教師對成立「強制猥褻行為」的A函申復，結果是「申復有理由」，學校性平會重啟調查後的B函結果是：成立更嚴重的「性侵害行為」，而且建議予以最嚴重的解聘處分。雖然，有學者認為性平會僅是內部單位，調查結果並無直接對外效力，須提交依法進行具有對外效力的後續處理。而且，高雄高等行政法院104年度訴字第280號判決的看法，也以「學校性平會所作成調查報告非屬行政處分」，簡單一語帶過。但是，對於原告教師而言，學校性平會重啟調查後的B函通知，不僅是更嚴重的「性侵害行為」結果，而且其建議處分是最嚴重的解聘！ |
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依高雄高等行政法院的見解，本案中的A、B函皆非屬行政處分，則依我國目前訴願法第1條、第2條及行政訴訟法第4條 、第5條的規定，原告教師在提起申復被認為無理由後，將無法提起訴願和行政訴訟，基於有權利即有救濟之原則，人民權利遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會，此乃訴訟權保障之核心內容 。如不允許本案原告的教師對告知調查報告的B函解聘處分直接提起訴願及行政訴訟，則該教師要等到被告學校依性平法第31條第3項，於兩個月內（在本案中為101年12月27日至102年1月23日）將教評會所做解聘決議函知原告教師，方得對此解聘決議提起訴願和行政訴訟，難謂沒有訴訟程序的延宕。 |
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按性平法第21條規定，學校應將校園性侵害或性騷擾事件交由所設的性平會調查處理。對於與性平法事件有關的事實認定，學校及主管機關應依據性平會的調查報告，法院對前項事實認定，亦應審酌各級性平會的調查報告，申請人及行為人如對處理結果有不服者，得提起申復。性平法特別設計「申復」的救濟程序，乃係考量校園性平案件性質，並為落實性平法的立法意旨。然而，性平會著重性平事件事實的查訪，對於事實認定依據調查小組的調查報告，所為建議處置措施對於權責單位（教評會）在後續決定處理結果時，在事實認定具拘束力。就此而言，一方面因為事實認定只能依性平會調查報告，申復程序依性別平等教育法第32條第3項規定只有程序重大瑕疵、新事實新證據才能重新調查，會造成對於調查報告的認定結果幾乎沒有救濟的機會。尤其兒童證人證詞非常容易受到暗示、誘導，或者單一指訴卻認定成立性侵性騷的情形，一旦調查報告認定成立，之後一路尊重調查報告的結果，幾乎沒有重新認定的機會。另一方面，申復審議時主要就調查程序有無重大瑕疵，或所提新事實、新證據足以影響原調查結果認定，作為審查範圍，申復審議與事件調查各有不同專業知能，現行申復審議小組的成員組成專業資格卻與調查小組一致，致使部分申復審議小組未能掌握申復審議原則，過於著重調查程序的認定。所以，本文認為宜寬認當事人有預為提起救濟機會，而非侷限須產生一定法效性後，始允許當事人提起救濟，如此恐非在制度上另行設計特別救濟程序「申復」的立法本旨。 |
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整體而言，高雄高等行政法院104年度訴字第280號判決在其判決要旨中指出：「學校性平會之組織係依性平法規定設於『學校之內部單位』，於完成校園性侵害案件之調查後，作成案件調查報告及處理建議，該調查報告及建議並未對外發生具體之法律效果，尚需由學校或主管機關依據調查報告所認定之事實，於接獲調查報告2個月內自行或移送權責機關依據性平法等相關規定作成議處，並將處理結果以書面載明事實及理由通知申請人、檢舉人及行為人。換言之，學校或主管機關就校園性侵害、性騷擾或性霸凌事件，始為最終作成處置而對外直接發生『法律上規制效力』之行政機關。……故學校性平會所作成之案件調查報告及處理建議，非屬行政處分。……」 |
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「行政處分」（Verwaltungsakt）者，乃行政機關在行政法上，為規制具體事件，以直接對外發生法律效果為目的，所為的單方公權力措施，我國行政程序法第92條第1項有定義性規定。因此，行政處分必須具備下列之概念要素：由「行政機關作成」、行政機關的「單方規制措施」、行政機關「行使公權力」、對「具體事件」為之、以「對外」「直接」發生「法律效果」為目的。所謂公權力者，謂行政機關得自優越立場，片面變動人民的權利義務，惟晚近以來，由於給付行政的發達，公權力性已漸為單方性所吸收，只要由行政機關片面做成的決定，均被認為有公權力性。本案中性平會調查小組將調查結果函送原告教師的B函解聘處分，其是由性平會做成，對原告教師是否有性侵害行為此一具體事件，單方向原告教師宣告其調查結果，則在此對B函解聘處分是否為行政處分，將有兩點需要釐清，分別是性平會的性質是否屬於行政機關？以及該告知原告教師調查結果的B函解聘處分是否有發生規制效力（法律效果）？以下，本文針對此判決認為調查報告非屬行政處分的爭議主因，即所謂的『學校內部單位』，以及『法律規制效力』，分別加以檢討： |
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| ◎本文完整請參閱：【月旦裁判時報第63期】突破性平會調查報告非屬行政處分的救濟困境：兼評高雄高等行政法院104年度訴字第280號判決／許育典 |
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