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發佈日期:2020/04/27

行政訴訟法修法──行政法院「都市計畫審查」之脈絡


背 景

立法院於2019年12月13日召開第9屆第8會期第14次院會,三讀通過《行政訴訟法部分條文修正草案》,增訂「都市計畫審查程序」專章,共計新增14條、修正2條,並通過《行政訴訟法施行法第14條之5修正草案》。而本次修法之重點何在?而過去行政法院又是如何處理都市計畫合法性審查之問題?以下就都市計畫審查脈絡詳實說明。

焦點檢視

一、釋憲實務——從附帶救濟到本案救濟

(一)爭訟標的

1.釋字第156號解釋

本號解釋認為,主管機關對都市計畫之個案變更,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質,其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定,自應許其提起訴願或行政訴訟,以資救濟。此與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更(都市計畫法第26條參照),並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者,有所不同,亦即都市計畫定期通盤檢討性質是法規命令,不得單獨救濟,僅得俟後續行政處分作成後,在以處分為爭訟標的之訴訟中,「附帶」審查都市計畫之合法性。

2.釋字第742號解釋

釋憲實務後來變更釋字第156號解釋見解,認為:都市計畫之定期通盤檢討,性質上屬於法規命令,然由於定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制,其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔,不能一概而論,若個案判斷都市計畫有個案變更之性質,即具有行政處分性質者,應許人民提起訴願、行政訴訟。
又大法官認為,都市計畫因屬法規性質,並非行政處分,依現行法制,人民縱認其違法且損害其權利或法律上利益,仍須俟後續行政處分作成後,始得依行政訴訟法提起撤銷訴訟。然都市計畫核定發布後,都市計畫範圍內土地之使用將受限制,影響區內人民權益甚鉅,又其內容與行政處分往往難以明確區隔,為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完整之保障,於其財產權因都市計畫而受有侵害時,得及時提起訴訟請求救濟,立法機關應擬定違法都市計畫之救濟程序,並諭知若於2018年12月9日仍未修正都市計畫審查之救濟程序,應「準用」訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。

(一)釋字第744號解釋——人民是否擁有訴權? 

而釋憲實務亦重申人民有無訴權,亦即誰得以提起訴訟?並非以該人民是否在都市計畫範圍內而認定,而是以該人民之法律上權利有無遭受到侵害。準此,若都市計畫個別變更範圍「外」之人民,因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害時,亦得提起行政救濟。

二、2019年12月行政訴訟法修法概要

在2019年12月三讀修法前,大法官諭知之救濟方法會產生幾點問題,例如準用現行法下,還要不要區分都市計畫之性質?再者,都市計畫違法之效果為何,得撤銷或無效?而判決效力拘束之對象是否包括訴訟當事人以外之其他都市計畫區域內其他人民?產生許多疑問,而本次修法增訂「都市計畫審查程序」之專章處理了這些問題,重點整理如下:

(一)訴訟要件

1.統一訴訟途徑

不問都市計畫之種類、內容與法律性質為何,均統一循專章規定途徑尋求救濟,且不待都市計畫之「執行」才得以救濟,行政法院即可審查都市計畫,預先解決紛爭。

2.專屬管轄

基於便利民眾參與訴訟,並使法院易於就近調查相關事證等因素之考量,該訴訟專屬都市計畫區所在地之高等行政法院管轄。

3.期 間

基於法安定性之考量,本章訴訟,應於都市計畫發布後一年之不變期間內提起。但都市計畫發布後始發生違法之原因者,應自原因發生時起算。

4.訴 權

雖都市計畫審查程序,性質上屬於客觀訴訟,然為避免無關之人進入爭執或濫訴之情形,仍「限於能具體主張權益受害者」,始享有訴權,相較於過去釋憲實務認為有權利受侵害即可救濟,此標準更為限縮在「具體主張」。

5.行政機關自我審查程序

定有被告機關於2個月內重新自我省查之程序,取代訴願及有關違法行政處分之救濟程序。

(三)訴訟參加與到場陳述意見

由於都市計畫涉及眾多人權益,有其複雜性,故訴訟參加程序尤其重要,相關機關有其協力義務,然考量都市計畫審查程序之特徵,不完全直接適用行政訴訟法訴訟參加之規定。再者,本專章亦規定,行政法院應依職權通知都市計畫之擬定機關及發布機關於期日到場陳述意見,並得通知權限受都市計畫影響之行政機關於期日到場陳述意見使法院思慮更為周延,而有效提升審理效率。

(四)判決拘束力

法院對於違法都市計畫宣告無效者,該判決具有對世效力(此為客觀訴訟之特性)然若法院駁回原告之訴(即「未」宣告都市計畫無效者),該判決僅於訴訟當事人間有拘束力。

(五)暫時權利救濟

於爭執之都市計畫,為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時,得得於本案判決前,向法院聲請暫時停止適用或執行都市計畫,或為其他必要處置。但考量都市計畫涉及眾多人權益之複雜性,不完全直接適用行政訴訟法保全程序之規定。

三、結 論

臺灣地小人稠,顯現土地資源之有限性,都市計畫之規畫影響人民財產權、居住權等甚鉅,行政訴訟法之修法,除了開啟「特殊」法規範審查程序之先河,亦彰顯對人民權利完善保護之意旨,而落實憲法第16條訴訟權「及時」救濟之理念。


法領域:行政訴訟法第237條之18





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