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發佈日期：2025/07/14 |
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健保進入全勤時代：從停保復保到不停不復──111年憲判字第19號判決的實踐篇章
【法領域】
憲法訴訟法
【關鍵詞】
111年憲判字第19號、 法律保留原則、 停保、 復保、 社會保險之強制性原則
壹、背景說明
111年憲判字第19號【全民健保停保復保案】於2022年12月23日作成，本判決由許大法官宗力主筆，並揭示：
一、全民健康保險停保及復保制度影響被保險人權利義務，並涉及重大公共利益，其重要事項之具體內容，應有法律或法律明確授權之命令為依據，始符法律保留原則之要求。 全民健康保險法施行細則第37條第1項第2款規定：「保險對象具有下列情形之一，得辦理停保，由投保單位填具停保申報表一份送交保險人，並於……出國期間，暫時停止繳納保險費，保險人亦相對暫時停止保險給付：……二、預定出國6個月以上者。但曾辦理出國停保，於返國復保後應屆滿3個月，始得再次辦理停保。」及第39條第1項第2款規定：「保險對象停保後，應依下列規定辦理：……二、預定出國6個月以上者，應自返國之日復保。但出國期間未滿6個月即提前返國者，應自返國之日註銷停保，並補繳保險費。」未有法律明確授權，即就全民健康保險停保及復保等權利義務關係重要事項逕為規範，違反法律保留原則，至遲於本判決公告之日起屆滿2年時，失其效力。 二、上開二規定就停保及復保所設要件，尚未牴觸憲法第23條比例原則，與憲法第22條保障管理自身健康風險之自主決定權及第15條保障財產權之意旨尚無違背，亦無違憲法第7條保障平等權之意旨。 依111年憲判字第19號判決，憲法法庭認定「停保、復保」制度因全民健康保險法並未授權，違反「法律保留原則」，並以定期違憲宣告的方式，宣告該停保、復保規定自判決公告起2年內失效。不過，憲法法庭亦對於停保、復保為實質合憲性之審查，認為其合憲，並於判決理由第25段指出，全民健保是否應繼續維持停保及復保制度，立法者享有一定形成空間。因此，衛生福利部必須在此期限內，提出修法草案將相關規定納入全民健康保險法，或全面刪除停保、復保制度，以確保全民健保制度運行符合法律保留原則。 本文在第貳部分將探討停保、復保制度與法律保留原則的關聯；第參部分則檢視停保、復保制度的存廢問題，討論究竟應將該制度納入全民健康保險法以符合法律保留原則，或直接刪除停保、復保制度更為妥適，並介紹衛生福利部的實踐。 貳、停保、復保與法律保留原則
原停保、復保規定於全民健康保險法施行細則，茲援引相關條文如下，以利理解：
一、全民健康保險法施行細則第37條：「I.保險對象具有下列情形之一，得辦理停保，由投保單位填具停保申報表一份送交保險人，並於失蹤或出國期間，暫時停止繳納保險費，保險人亦相對暫時停止保險給付：一、失蹤未滿六個月者。二、預定出國六個月以上者。但曾辦理出國停保，於返國復保後應屆滿三個月，始得再次辦理停保。II.前項第一款情形，自失蹤當月起停保；前項第二款情形，自出國當月起停保，但未於出國前辦理者，自停保申報表寄達保險人當月起停保。」 二、全民健康保險法施行細則第38條：「被保險人辦理停保時，其眷屬應依下列規定辦理：一、被保險人因前條第一項第一款情形停保時，其眷屬應改按其他身分投保。二、被保險人因前條第一項第二款情形停保時，其眷屬應改按其他身分投保。但經徵得原投保單位同意或原依附第六類被保險人投保者，得於原投保單位繼續參加本保險。」 三、全民健康保險法施行細則第39條：「I.保險對象停保後，應依下列規定辦理：一、失蹤未滿六個月者，於六個月內尋獲時，應自尋獲之日註銷停保，並補繳保險費。逾六個月未尋獲者，應溯自停保之日起終止保險，辦理退保手續。二、預定出國六個月以上者，應自返國之日復保。但出國期間未滿六個月即提前返國者，應自返國之日註銷停保，並補繳保險費。II.政府駐外人員或其隨行之配偶及子女，辦理出國停保後，因公返國未逾三十日且持有服務機關所出具之證明，得免依前項第二款規定註銷停保或復保，但在臺期間不得列入出國期間計算。III.第一項保險對象於申請復保時，投保單位應填具復保申報表一份送保險人；於核定復保後，停保期間扣取之補充保險費，得向保險人申請核退。IV.本細則中華民國一百零二年一月一日修正施行前，已依修正前第三十六條第一項第二款規定辦理停保者，其該次停保、註銷停保或復保，依原規定辦理。但符合第二項規定者，得依該規定辦理。」 停保、復保制度與法律保留原則之關係，為本憲法法庭判決重要爭議點。本憲法法庭判決認為本件屬「給付行政」，論以「全民健保固因提供人民醫療照護，而得歸類為給付行政措施」。有關「給付行政」之法律保留密度，釋憲實務上一向認為倘若其涉及公共利益之重大事項，應採取「相對法律保留」，若不涉及公共利益之重大事項，則採取「毋庸法律保留」。 本憲法法庭判決認為「停保、復保」制度屬重大事項，應適用「相對法律保留」，論以「國人如因工作、留學等各種不同原因長期旅居國外，制度上允許其得以辦理停保（全民健保法施行細則第37條規定參照），其短暫返國時應否強制其辦理復保，如應復保，又何時可復而辦理停保，因亦涉及強制納保問題，而不免一樣影響人民受憲法第22條保障管理自身健康風險之自主決定權，以及憲法第15條保障之財產權。且因長期旅居國外者人數至鉅，致其短暫返國期間繳納保險費暨使用全民健保醫療資源之相關問題，亦影響全民健保制度之公平性，與其整體財務之健全發展，均屬攸關公共利益之重大事項，故依前揭司法院釋字第443號解釋所揭示之層級化法律保留意旨，整體而言，有關長期旅居國外人民之停保、復保等保險權利義務關係重要事項，應有法律保留原則之適用，亦即應有法律或法律明確授權之命令為依據。」
因此，雖然停保、復保制度已有命令規範，但母法中並無任何停保或復保制度的相關規範（缺乏指針與框架）。從全民健康保險法的立法目的及法律整體觀察，無從推知立法者對於停保、復保制度有默示授權，導致人民對該制度不具可預見性，認為違反法律保留原則。本憲法法庭判決論以「系爭規定一及二之訂定，係以全民健保法第103條規定：『本法施行細則，由主管機關定之。』為其授權依據；然該條屬概括性授權規定，綜觀全民健保法未有隻言片語提及全民健保是否得停保及復保等相關事項，即使從寬認定就該事項有默示之授權，亦無從依全民健保法第1條立法目的以及法律整體之觀察，推知任何可供主管機關訂定命令時得以遵循之方針指示或概念框架，遑論讓人民可以預見，是主管機關逕以系爭規定一及二創設母法所無之停保及復保制度，顯係逾越立法者制定全民健保法所形塑之制度內涵，違反法律保留原則。」
本憲法法庭判決於法律保留原則之層面上，具有如下意義：全民健保係強制性社會保險，在依法行政原則下，政府無法律或法律明確授權，固然不能限制人民之基本權，同時也不能恣意予人民優惠比如解免法律（本件指全民健保法）課予人民之義務（強制繳納健保費）。 參、停保、復保制度的存廢問題探討
前已說明停保、復保制度違反法律保留原則，惟將該制度納入全民健康保險法以符合法律保留原則，或直接刪除停保、復保制度，均符合憲法法庭判決意旨。本部分探討停保、復保制度之存廢議題，並說明衛生福利部的政策決定。
一、停保、復保之制度目的 停保、復保制度之制定，乃行政機關考量長期旅居國外之國民在強制參加全民健康保險後，其使用保險醫療資源的可近性與居住於國內者無法相比，故於全民健康保險法施行細則訂有停保、復保之規定。根據相關規定，預定出國六個月以上的保險對象，得申請停保，並於出國期間暫停繳納保險費，保險人也暫時停止保險給付。 二、衛生福利部於2024年12月23日起刪除停保復保──走向不停不復 衛生福利部於2024年12月23日起刪除停保復保制度，得以其所持之理由，作為反對停保、復保制度之主要論點：除法律保留原則之違反外（111年憲判字第19號已指出），考量全民健康保險屬於強制性社會保險，依社會互助與風險分攤之制度精神，人民只要符合保險資格，即有加入保險並繳納保險費之義務，無論其是否就醫或實際使用保險醫療資源皆然，審酌繳費公平性及防範保險道德風險，刪除停保、復保制度。 對此，衛生福利部對於全民健康保險法施行細則，為以下政策決定： 1.刪除第37條至第39條停保、復保規定。 2.配合刪除第37條至第39條停保、復保規定，刪除保險效力開始及終止於復保、停保準用之規定。（修正條文第33條） 3.依信賴保護原則，增訂2024年12月22日以前已辦理停保者再申請復保，及復保後不再辦理停保之過渡規定。（修正條文第36條之1） 本文基於學理，對衛生福利部此一政策決定，為以下歸納，並為簡評： 1.針對法律保留原則面向：國內諸多文獻與111年憲判字第19號判決認為停保、復保制度違反法律保留原則。文獻認為人員跨國移動時是否使用當地健保醫療資源，並不當然影響強制投保資格，關鍵在於該跨國移動之個人與當地健康風險分攤團體的成員之間，是否存在彼此互助的聯繫因素。我國立法者已考量長期旅外國人返國就醫需求，透過全民健康保險法與戶籍法，區分三種不同情形加以規範，進而認為衛生福利部原先的「停保、復保」制度，有違法律保留原則。本文認為，若採取學者觀點，衛生福利部原先的停保、復保制度，除違反法律保留原則外，因牴觸全民健康保險法與戶籍法之制度設計，亦違反法律優位原則。 2.社會保險之強制性原則：學理認為社會保險功能除風險分攤外，亦係社會互助機制，其橫跨不同年齡層、不同風險高低、不同經濟能力。停保、復保制度將使有投保義務之人，可利用停保規定暫停社會保險效力，甚至享有是否繼續繳納保費之選擇權，違反社會保險之強制性原則。
3.行政成本部分：停保、復保規定繁瑣，時而引發爭議，相關作業程序耗費行政機關及人民時間、人力，由平等原則及社會成本效益而言不值得繼續維持出國停保、復保制度。 根據文獻，實務上，健保機關執行停保、復保業務有以下問題： (1)健保機關得主動核定復保但不寄發繳款單。 (2)健保機關未以更有效方式宣導停保、復保規定。 (3)設戶籍時間點與強制納保時間點不同步。 (4)短期回國免註銷停保及免復保事由範圍狹窄而不平等。 綜上所述，刪除停保、復保制度之政策決定，不僅有助於使相關法制符合法律保留原則與社會保險強制性原則，亦可有效降低行政成本。 本文以「停保、復保制度」為探討核心，適逢該制度走入歷史之際，旨在回顧臺灣相關制度的實踐與發展脈絡，協助讀者理解健保制度的演進過程。同時，藉由剖析停保、復保制度，進一步闡述法律保留原則與社會保險強制性原則的內涵及重要性，期盼促使讀者對該等法學概念有更深刻的理解與掌握。 相關書籍 more
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