吳美齡
- 常在國際法律事務所律師
壹、前 言
我國憲法第23條及行政程序法第7條揭櫫之比例原則，是行政法領域的基本原理原則，行政機關任何行為均應遵循並考量比例原則。攜帶超額外幣入境我國未申報者，因違反洗錢防制法第12條第1項或管理外匯條例第11條，而應依洗錢防制法第12條第4項或管理外匯條例24條第3項規定，將所攜外幣予以沒入。釋字第672號雖肯認管理外匯條例之沒入規定是為了督促主動誠實申報，並未違反比例原則，然有疑義者是，最高行政法院通說見解認為，行政機關就上開沒入規定並無裁量權 ，依法就超額部分應一律全部沒入。然此種行政行為無須考量比例原則之論理依據為何？釋字第672號有無就攜帶超額外幣應「一律」「全部沒入」「未違反比例原則」表示確切的肯定意見？本文擬比較相關法規並自釋字第672號之文義解釋出發，以拙見拋磚引玉。
貳、案例事實
據報載，一家三口的日籍旅客於2022年10月18日自我國松山機場入境，3人共攜帶日幣1,000萬元擬作為定居我國之用，3名日籍人士是經由綠線檯（即無申報物品）通關，但未以口頭或書面申報攜帶超額外幣入境我國，因此涉及違反洗錢防制法相關規定。超出每人1萬美元免申報額部分（約日幣450萬元）之未申報日幣（約日幣550萬元），恐會因洗錢防制法第12條第4項規定予以全部沒入。
參、本案爭點
設若本案查無洗錢之刑事犯罪嫌疑，而僅認定3名日籍旅客違反申報規定之行政法義務，依洗錢防制法第12條第4項規定予以沒入之日幣，是否應全數（即日幣550萬元部分）沒入？行政機關應否適用比例原則而有酌減或調整沒入金額之空間？
肆、實務判決與學者見解
一、實務判決
(一) 釋字第672號
本號解釋表示管理外匯條例第24條第3項規定是為確保申報制度之實效，對於違反申報義務者施以強制或處罰，確有必要；強制或處罰之措施應如何訂定，宜由立法者兼顧外匯管理政策與人民權利之保護，為妥適之決定。對於攜帶超額外幣而未申報者予以沒入，以督促主動誠實申報，較科處刑罰之方式為輕，且鑑於旅客或隨交通工具服務人員攜帶外幣出入國境之動態與特性，上開處罰規定尚未牴觸憲法第23之比例原則，而與憲法保障人民財產權之意旨無違。
依上開解釋之文義清楚可知，大法官認為：對於違反申報義務者，管理外匯條例之處罰規定為沒入，處罰方式較科處刑罰為輕而未牴觸比例原則，但立法者制定處罰規定時，仍應權衡兼顧政策目的與保護人民權利。可見，本號解釋並未肯認攜帶超額外幣一律全部沒入是未違反比例原則的。
(二) 黃茂榮大法官與葉百修大法官協同意見書
協同意見書認為，立法機關針對沒入規定立法時應符合比例原則，而明揭：「至於應為如何之沒入規定始足以達到嚇阻之目的，原則上應由立法機關在立法時為政策性之裁量。惟立法機關之裁量結果，仍應符合憲法第23條所定之比例原則。立法機關並應按上開規定執行之情形，參酌其他國家之規定，適時為適當之檢討或修正。」
益徵協同意見書亦肯定本號解釋並「未」明白肯認「將超額外幣一律全部沒入並未違反比例原則」，否則即無須特別提出前開立法機關就沒入規定立法時應符合比例原則之意見。
(三) 陳新民大法官不同意見書
陳大法官認為，現行管理外匯條例一律沒入之規定，並無衡量個案之彈性空間，造成違反比例原則之結果，與過去大法官解釋不一致，而本號解釋並未就此進一步分析著墨，因此以不同意見書就此等疑慮提出澄清。益證釋字第672號並未針對「一律沒入之處罰是否違反比例原則」予以說明或判斷。
二、學者見解
中正大學法律系蕭文生教授認為，對於違反申報義務者施以處罰固無爭議，惟處罰手段及範圍仍應符合比例原則。沒入是重要的行政罰手段，目的在督促主動誠實申報，應值贊同，但不論未依法申報而超過的金額多少一律沒入，於沒入金額龐大時，將造成個案處罰過苛、嚴重侵害人民財產權的不當後果。再觀之「罰鍰」之處罰方式，於符合責罰相當的前提下，立法者得視違反行政法上義務者應受責難之程度等，而有其形成之空間。然而未正確申報時，卻是一律沒入如此劃一的處罰方式，形同「沒入無上限」，於特殊個案會發生無法兼顧實質正義的情況。沒入固為最有效的方法，但是否為侵害人民權利最少的方法？為了達到法規預期之目的，尚有其他方法可以達到相同目的，並非以全部沒入為必要。釋字第672號雖已闡明違反攜帶外幣出入國境報明登記規定者應予沒入，並未違反比例原則，但仍徒留許多疑問未加以釋明......（閱讀全文請參考月旦會計實務研究或月旦知識庫）
全文刊登於月旦會計實務研究，第65期：壽險業資產重分類的衝擊與挑戰 訂閱優惠
