曾筱棋
- 元亨法律事務所律師
甲公司負責人先前對乙銀行僅持股4%，卻透過數家轉投資公司分散徵求委託書，於最終一舉取得乙銀行5席董事，此一事件，不但引發社會及產業界關注，亦暴露當時委託書「一般徵求」門檻過低問題。2018年8月，金融監督管理委員會（下稱金管會）發布修正之「公開發行公司出席股東會使用委託書規則」（下稱委託書規則）第5條，將一般徵求之持股門檻，從80萬股或總數之2‰，提升至總數之5‰，限縮一般徵求資格。
詎料，金管會於2020年2月27日，再度發布委託書規則第5條修正修文，就甫被提高之一般徵求門檻進行鬆綁，將持股門檻由已發行股份總數之5‰，改為總數之5‰或200萬股。此一頻繁之法規修正，難以避免會對金融業經營權之確保與經營穩定性造成影響，而有重視之必要性。以下謹就金管會對委託書徵求之監理態度調整，以及未來可能出現之相關監理手段動向，進行整理與分析。
壹、近年委託書規則第5條之修正歷程
為處理股份有限公司股東人數可能較為龐大且分散各地，無法親自出席股東會行使表決權之障礙，公司法於第177條第1項明文：「股東得於每次股東會，出具委託書，載明授權範圍，委託代理人，出席股東會。但公開發行股票之公司，證券主管機關另有規定者，從其規定。」成為股東得委託他人出席股東會之法律依據。
證券交易法第25條之1則規定：「公開發行股票公司出席股東會使用委託書，應予限制、取締或管理；其徵求人、受託代理人與代為處理徵求事務者之資格條件、委託書之格式、取得、徵求與受託方式、代理之股數、統計驗證、使用委託書代理表決權不予計算之情事、應申報與備置之文件、資料提供及其他應遵行事項之規則，由主管機關定之。」明確授權主管機關就公開發行公司之委託書徵求、代理股數等事項，設置相關限制規範。金管會設立前之主管機關財政部證券管理委員會，遂基於上開授權，訂定發布委託書規則。
針對委託書之徵求（即以公告、牌示、詢問等方式取得委託書藉以出席股東會之行為），委託書規則第3條已明文，如不符合該規則中相關規定，即不得為之。又，依據委託書規則之規範模式，得以「徵求人代理之股數有無上限」作為基準，將徵求區分為徵求人代理上限為公司已發行股份總數3%的「一般徵求」，以及由股東委託信託事業或股務代理機構擔任徵求人，代理股數不受限制的「無限徵求」。且無論是一般徵求又或是無限徵求，均就金融控股公司、銀行法所規範之銀行、保險法所規範之保險公司等金融業之股東，設有較為嚴格之徵求資格限制。
如著眼於一般徵求之門檻演變，至委託書規則第5條規定於2018年8月26日發布修正、2019年7月1日施行前，一般徵求之條件限制大致如【表一】。
惟近年來，委託書規則第5條中，針對金融業股東會有選舉議案時之一般徵求資格規定，頻繁經主管機關進行修正。修正歷程大致如【表二】所示。
以下謹就金管會於2018～2020年不到2年內，對金融業一般徵求資格規範，進行二次修正之背景及影響，說明如下：
一、 2018年8月之修正條文
於2017年12月，甲公司負責人雖僅持有乙銀行4%之股權，甚至未達銀行法5%持股申報門檻，然卻透過7家轉投資公司、13個帳戶分散徵求委託書，最終代理股數達乙銀行已發行股份總數之17.85%，取得董事會共15席董事中之5席 。遭主管機關金管會認為，此種做法係蓄意規避銀行法第25條等金融監理規範下，持股達5%負有大股東申報義務、持股達10%應受大股東適格性審查之規定。同時亦顯示委託書之「一般徵求」門檻有過低之問題。
考量到金融控股公司、銀行、保險等金融機構之營運，涉及大眾存款戶及保戶之權益保障，如任由持有少數股份之股東利用分散帳戶取得大量委託書，進而取得 公司經營權，恐將影響金融機構之穩定經營。金管會遂於2018年8月16日發布委託書規則之修正條文。其中，較為人所知之修正內容，即係就第5條金融業股東會有選舉議案時之一般徵求規範，採「一提高、一刪除」模式。將原持股數逾2‰可擔任徵求人之規定，提高至5‰；另將原持股80萬股可擔任徵求人之規定，逕予刪除。
換言之，透過此一法規修正，金管會從嚴規範金融業委託書一般徵求條件，避免股東一方面透過分散徵求委託書代理大量股數，取得董事席次，頻繁嘗試取得經營權，一方面又可規避大股東持股申報義務及適格性審查，影響金融機構經營穩定性及公司內部治理，而被俗稱為「張○○條款」。為給予金融業股東有充分時間因應門檻限制之改變，此一法規修正至2019年7月方開始施行，未影響2019年股東常會之進行。
二、2020年2月發布之修正條文
金管會雖係為避免委託書徵求制度遭到濫用而訂定張○○條款，即修正委託書規則第5條之規定、限縮一般徵求條件。惟亦同時使過去尚可透過委託書徵求參與公司董監事改選之企業工會、職工福利委員會等，難以再集合小股東持股表達意見、參與及影響公司董監事選舉。故至少有數銀行工會向金管會陳情反應，如僅有持股超過5‰者得為一般徵求，標準委實過苛，期能保留持有一定股數之小股東即得擔任徵求人之規定。
金管會考量到股東行動主義之象徵，包含股東會召集請求權、提案權、董監事提名權與投票權等，委託書徵求顯為其中一環。且委託書使用規則目的本是讓持有一定股份的個別股東，縱僅為小股東亦得結合小眾力量表達意見，其中當然也包括股東行動主義的落實。故雖委託書使用規則之修正第5、6條條文自2019年7月起施行甫過半年，金管會仍隨即於2020年年初決定鬆綁一般徵求之條件，新增持股200萬股可擔任委託書徵求人之規定，使金融機構委託書一般徵求門檻從持有已發行股份總數至5‰以上，放寬為持有已發行股份總數達200萬股或5‰以上。換言之，修正後委任書規則第5條規定之一般徵求門檻，較修正前寬鬆，惟如相較於過往持股80萬股即可為徵求人之規定，已提高持股門檻。
該修正草案自1月15日預告期間起算後，於2月13日預告期滿，隨即於2月27日發布施行。其修正說明清楚指出，本次張○○條款之鬆綁，係考量到金融機構之資本額龐大，且不同金融機構間股本落差極大，而有落實股東行動主義、符合持股公平原則，以俾促進公司治理之必要性。具體而言，金管會主委曾公開舉例，以中信金資本額近2,000億元為例，現行法規範的5‰門檻，徵求委託書的持股數要需達1億股，但瑞興銀行資本額30餘億元，5‰門檻所需之持股數僅157萬股，尚低於新增設定的200萬股，故如均規定須持股達5‰方得為一般徵求，似有未當。蓋如僅僅保留總數5‰之徵求門檻，對於資本額較大之金融機構之企業工會、職工福利委員會等團體而言，顯難滿足該比例下須取得之持股數目。為使小股東仍有可能表達意見、參與董事或監察人選舉競爭之權利，方修正委託書管理規則第5條。
三、兩次修正條文所造成之影響
2018年發布、2019年7月起施行之委託書規則第5條，一舉將金融機構舉行董監事選舉時之股東會委託書一般徵求門檻，自2‰提升至5‰，更取消個別股東擔任徵求人之最低持有股數80萬股的條件。此種做法應確實有助於避免持有少數股份的股東，一方面利用委託書取得公司經營權，另一方面卻毋庸接受大股東適格性審查，有害於金融機構之穩定經營、公司治理及股權結構透明性，進而影響眾多存戶及保戶之權益。
考量到現行申請設立商業銀行之最低實收資本額標準為新台幣100億元、申請設立保險公司最低實收資本額標準為新台幣20億元、金融控股公司新設申請標準要求為最低實收資本額新台幣600億元等門檻，且實際上，大型金融控股公司資本額往往高達千億元。在僅可透過持股達已發行股份總數5‰來進行一般徵求之情況下，欲動搖金融機構經營權之難度大幅提高，應可顯著增加金融機構之經營穩定性。
然而，僅保留5‰一般徵求持股門檻之做法，同時使諸多企業工會、職工福利委員會等團體，喪失參與公司董監事選舉之可能性，使小股東因門檻過高，澈底喪失對董監事選舉之實質參與權。過去即有銀行公會表示，金管會刪除一般徵求門檻中之持股80萬的條件，使所有金融機構股東需取得總數5‰以上股份，才能擔任委託書徵求人，泛公股銀行之企業工會幾乎均無法擔任徵求人。以兆豐銀行為例，其企業工會如欲就有董監事選舉議案之股東會進行委託書一般徵求，必須花費20億元才能擔任徵求人；如係彰化銀行工會欲擔任徵求人，則是必須花費11億元才有可能性。使勞工失去監督公司經營之機會 。
在銀行工會等團體之陳情與建議下，金管會本次預告之委託書規則第5條規定，將委託書一般徵求門檻自5‰，鬆綁為持股達已發行股份總數5‰或達200萬股。依據全國金融聯合工會提出之公開資訊，六大泛公股銀行持股狀況分別為合作金庫銀行工會300多萬股、彰化銀行工會460萬股、台灣中小企業銀行工會370萬股、兆豐銀行工會200萬至300萬股、第一銀行工會4、500萬股、華南銀行工會170萬股。從而，本次修法新增之200萬股條件，至少使華南銀行工會以外之5家泛公股銀行之企業工會，達到委託書一般徵求門檻。且2020年適逢彰化銀行與合作金庫銀行之董監事改選，在委託書規則第5條修正條文已如期發布且未延後施行之情況下，上開2家銀行之企業工會於今（2020）年應可參與公司股東會選舉議案。
對張○○條款之鬆綁，有認修正條文以200萬股為徵求門檻，已兼顧避免股東利用委託書徵求作為經營權爭奪與規避大股東適格性審查的工具，以及小股東參與董監事選舉之機會，對大股東及小股東雙方都屬公平之基準點。且此一修正確實使勞工等小股東較有機會參與董監事選舉，或可在一定程度上提高董事會運作之透明性，影響特定金融機構長期由家族掌握之股權結構所產生之問題，對公司治理亦可能存在正面影響。
然而，新增一般徵求之200萬股門檻，對資本額低於40億元之小型金融固無影響。惟對於資本額高於40億元之金融機構，尤其是大型金融控股公司，如股權本較為分散，顯無法避免將增加遭人以委託書徵求方式挑戰經營權之風險。金管會雖稱200萬股門檻之設定，已較原先之80萬股有所提高，可避免委託書徵求制度遭人濫用。蓋就甲公司負責人爭奪乙銀行董事席次一案以觀，其用以徵求之13個帳戶中，多達12個未達200萬股之持股門檻。但前揭甲公司負責人帳戶未達200萬股持股門檻之情形，究導因於當時規範以80萬股為已足，又或是因取得200萬股有其難度，尚難以確定，則是否得就其當時未分別持股達200萬股，作為現行修正條文門檻足夠高之佐證，仍有疑義。實則，是否仍有人得利用此一門檻，迴避大股東適格性審查並介入董監事改選，有待未來觀察。
甚且，於2018年8月16日發布之委託書規則修正條文，不僅修正第5條規定，提高一般徵求門檻，同時亦就第6條無限委託規定進行修正。依修正後第6條第1項第1～3款之規定：「繼續1年以上持有公司已發行股份符合下列條件之一者，得委託信託事業或股務代理機構擔任徵求人，其代理股數不受第20條之限制：一、金融控股公司、銀行法所規範之銀行及保險法所規範之保險公司召開股東會，股東及其關係人應持有公司已發行股份總數10%以上，並符合下列條件之一：(一)依金融控股公司法第16條第1項、第3項、銀行法第25條第3項、第5項、保險法第139條之1第2項、第4項規定向本會申報或經本會核准者。(二)合於同一人或同一關係人持有同一金融控股公司已發行有表決權股份總數超過一定比率管理辦法第10條、同一人或同一關係人持有同一銀行已發行有表決權股份總數超過一定比率管理辦法第10條或同一人或同一關係人持有同一保險公司已發行有表決權股份總數超過一定比率管理辦法第11條規定者（第1款）。二、前款以外之公司召開股東會，股東應持有公司已發行股份符合下列條件之一：……（第2款）。三、對股東會議案有相同意見之股東，其合併計算之股數符合前款規定者，得為共同委託（第3款）。」是現行法第6條已明定無限徵求之徵求人，須是加計關係人持股後，持有公司已發行股份總數10%以上之股東，且通過大股東適格性審查者。此外，修法後金融機構之股東不再適用共同委託徵求之規定，無法再以尋求有相同意見股東之方式，達成持股數門檻之要求。
上開無限徵求門檻之修正，雖可能得遏阻金融機構少數股東，利用委託書取得公司經營權，規避大股東適格性審查，且得鼓勵形式持股狀況未達10%之民營金控家族，據實申報持股結構。但亦使股權較為分散、經營者持股確未滿10%之金融機構，無法進行無限徵求，僅得以一般徵求之方式取得委託書，受有代理股數不得超過3%限制。再結合本次委託書規則第5條修正後，其他股東似仍得透過200萬持股門檻，分散徵求委託書。顯見委託書規則第5條之修正施行後，股權分散之金融機構，確易面臨對經營權之挑戰，而影響營運穩定性......（閱讀全文請參考月旦會計實務研究或月旦知識庫）
全文刊登於月旦會計實務研究，第29期：企業抗疫──紓困政策及超前部署 訂閱優惠
