淺議醫療事故技術鑒定時效期間

文章發表:2019/06/05

胡晓翔

摘要

国务院行政法规《医疗事故处理办法》对医疗事故技术鉴定时效期间这一重要问题有所疏漏。卫生部就此问题所作出的创制性、立法性解释是越权而无效的。目前各省、自治区、直辖市的实施细则是地方政府规章,其中对这一问题的规定,是合法而有效的,但各行其是、混乱而不合情理。

一、概述

国务院行政法规《医疗事故处理办法》在医疗事故技术鉴定时效期间这个重要问题上没有规定,在随后陆续以“地方政府规章”形式出台的29件“实施细则”中,就同一个问题的处理各行其是、混乱不堪,给基层工作带来不应有的困惑和矛盾。有鉴于此,卫生部于2000年元月17日印发的一个《关于医疗事故鉴定申请期限的批复》的法规解释,越权规定了时效期间,导致基层鉴定组织在多起行政诉讼中败诉。

以上混乱情形,严重侵害了国家法律法规的严肃性和医、患双方的合法权益,也严重影响了基层鉴定组织、卫生行政部门的正常工作秩序。

二、目前有关鉴定时效期间的规定情况

国务院行政法规《医疗事故处理办法》中无规定。

《卫生部关于医疗事故鉴定申请期限的批复》(卫医发[2000]第19号1000年元月17日印发)规定:“患者或其家属提请医疗事故技术鉴定的时效为其知道或应当知道权利受到侵害之日起一年。”

各省、自治区、直辖市地方政府规章中对时效期间问题的规定:

1、同《办法》一样未规定时效期间的是:

北京、天津、河北、山西、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、广东、海南、四川、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆。

2、规定时效期间的是:

A、1年:

《上海市〈医疗事故处理办法〉实施细则》第24条规定:“医疗事故或事件鉴定申请限于事故或事件不良后果发生后一年之内提出,逾期不予受理;但病员死亡的,其家属应在病员死亡后或收到尸检报告单后十五天内提出申请。”

B、6个月:

《甘肃省〈医疗事故处理办法〉实施细则》第13条规定:“医疗事故或者事件鉴定申请限于事故或事件发生后6个月内提出,逾期不予受理;病员死亡的,其家属应在病员死亡后或者收到尸检报告单后15天内提出申请。”

C、3个月:

《江苏省〈医疗事故处理办法〉实施细则》第8条规定:“医疗事故技术鉴定限于事故发生后三个月内提出,逾期不受理。”

《湖南省〈医疗事故处理办法〉实施细则》第15条规定:“医疗事故技术鉴定的申请应在事故或事件发生后3个月内提出,过期不予受理。”

D、45天:

《广西壮族自治区〈医疗事故处理办法〉实施细则》第12条规定:“(医疗单位的)医疗事故鉴定小组应在事故或事件发生后一月内作出鉴定结论,提出处理意见,并以书面形式通知病员或其家属以及当事医务人员,同时分别抄报卫生行政部门。”第15条:“病员、病员家属、当事医务人员对医疗事故或事件的确认和处理有争议时,在接到医疗单位处理通知书之日起十五天内,可提请当地医疗事故技术鉴定委员会进行鉴定,由卫生行政部门处理。”

E、15天:

上海市、甘肃省对死亡病例均规定为“其家属应在病员死亡后或收到尸检报告单后十五天内提出申请”。1

三、对前述规定的评价

首先,国务院行政法规《医疗事故处理办法》对这一重要问题有所疏漏,是矛盾之源。在今后的修订工作中应当弥补这一缺憾。

其次,卫生部在《关于医疗事故鉴定申请期限的批复》的法规解释中就此问题所作出的创制性、立法性解释是越权而无效的。

《医疗事故处理办法》的第六章《附则》之第二十八条规定:“本办法由卫生部负责解释。”这是该行政法规对卫生部的解释授权,据此卫生部行使法定解释权是天经地义的事。问题在于,法定解释权的行使是有限制的。

1993年3月3日发布的《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》规定:“一、凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题,由国务院作出解释。这类立法性的解释,由国务院法制局按照法规草案审查程序提出意见,报国务院同意后,根据不同情况,由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。二、凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题,按照现行做法,仍由有关行政主管部门负责解释;有关行政主管部门感到解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见,提请国务院解释的,由国务院法制局提出答复意见,报国务院同意后,直接答复有关行政主管部门,同时抄送其他有关部门。”

1999年5月10日发布的《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》规定:“一、凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题,由国务院作出解释。这类立法性的解释,由国务院法制办公室按照法规草案审查程序提出意见,报国务院同意后,根据不同情况,由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。二、凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题,有关行政主管部门在职权范围内能够解释的,由其负责解释;有关行政主管部门解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见,要求国务院解释的,由国务院法制办公室承办,作出解释,其中涉及重大问题的,由国务院法制办公室提出意见,报国务院同意后作出解释,答复有关行政主管部门,同时抄送其他有关部门。”

鉴定时效期间在《办法》中未予规范,属于“行政法规条文本身需要作补充规定的问题”,这类“立法性的解释”应当由“国务院作出”,那么,卫生部在《关于医疗事故鉴定申请期限的批复》中的规定属越权而无效应是没有异议的。

第三,各省、自治区、直辖市的实施细则是地方政府规章,其中对鉴定时效期间的规定,是合法而有效的。

《中华人民共和国立法法》第73条规定:“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。

地方政府规章可以就下列事项作出规定:

(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;

(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。”

由本条规定可见,地方政府规章不仅可以规定为执行法律、行政法规、地方性法规所需要规定的事项,还可以规定属于本行政区域的具体行政管理事项。也就是说,“根据本行政区域的具体情况,为执行法律、法规的规定需要制定规章的事项”属于“地方政府规章的权限”范围内的事项。意即,有些情况下,虽然法律、法规没有明确规定由地方政府作出具体规定,但是为保证法律、法规在本行政区域的贯彻实施,需要由地方政府规章作进一步的具体规定的,有关地方政府可以依法制定规章。这种情况,一般来讲是属于程序性的或者有关法律、法规规定的幅度、行为的进一步具体化。2所以,为保证《医疗事故处理办法》在本省、本自治区、本直辖市的贯彻实施,鉴定时效期间这个程序性问题就需要由地方政府规章作进一步的具体规定,地方政府依法制定规章对这一问题予以规范,自然是合法有效的。

但是,“合法”不一定合乎“情理和医理”。

1、一国之内各地对同一问题的规定如此“多姿多彩”,破坏了法律法规的严肃性。

2、时效期间规定得过长或干脆不加限制,往往时过境迁难以明辨是非,不利于维护医疗机构的正常工作秩序,也浪费患方和社会资源。

3、医疗具有高度的专业性、复杂性,涉及纠纷的任何一方,都应该有合理而充分的一段时间作准备,故,规定得过短的时效期间就侵犯了当事双方的合法权益。

4、另外,有些纠纷不一定在诊疗处置的同时发生,而是在相当长的一段时间后才有可能发生,对此,应予以考虑。

笔者以为,《办法》修改时,可以考虑将此问题规范为:患者或其家属提请医疗事故技术鉴定的时效期间为其知道或应当知道权利受到侵害之日起6个月。但是,从权利受到侵害之日起超过5年的不予受理。有特殊情况的,鉴定委员会可以延长鉴定时效期间。

第四,目前,卫生部同样不可以通过制定部门规章来补充规定鉴定时效期间。

《立法法》第71条规定:“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。

部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”

从总的原则来看,国务院部门规章制定权与地方政府规章制定权是大致相同的。但是,在具体权限上,国务院部门规章又与地方政府规章有所不同。本条规定国务院部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定命令的事项,这就意味着,部门规章规定的事项不得超出法律和国务院的行政法规、决定、命令规定的事项。3意即,在《办法》没有具体授权的前提下,卫生部不能通过制定规章“创制行为规范”,自然也就不可以通过制定部门规章来补充规定鉴定时效期间。

第五,地方性法规可以对鉴定时效期间作出规定。

《立法法》第64条第二款规定:“除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规和法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。”

从上可知,目前还可以通过制定地方性法规来规范鉴定时效期间。不过,在《办法》修订并生效后,与其不一致的规定无效,制定机关应当及时修改或者废止。4

註釋

  1. 卫生部办公厅编印. 全国各省、自治区、直辖市《医疗事故处理办法》实施细则汇编。返回內文
  2. 曹康泰主编. 中华人民共和国立法法释义.第一版.北京:中国法制出版社,2000:180~181。返回內文
  3. 同2:176。 返回內文
  4. 同2:152。 返回內文

胡晓翔

  • 中国卫生法学会常务理事学术委员会副主任委员、中南大学卫生法研究中心研究员、江苏省卫生法学会副会长、南京医科大学医政学院兼职副教授、东南大学法律硕士研究生兼职导师

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