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發佈日期：2022/08/01 |
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行政訴訟堅實第一審新制
背 景
2022年5月31日立法院三讀通過，同年6月22日總統公布修正「行政訴訟法」，本次修法可稱為「行政訴訟堅實第一審新制」，修正草案總說明載：「為落實司法改革國是會議決議，現代合理而有效率的行政訴訟制度，應以第一審行政法院為事實審中心，最高行政法院為法律審，專注於重要的法律解釋與適用，並統一法律見解。行政法院的審級分工宜將事件分流，形塑堅實的第一審行政法院與發揮法律審功能的最高行政法院為目標。原分散於各地方法院之行政訴訟庭將改於高等行政法院增設地方行政訴訟庭。在訴訟法上，地方行政訴訟庭即相當於『地方行政法院』的審級。連同行政法院組織法、法院組織法、法官法配套修正，行政法院法官之選任、養成及專業將更完整健全，營造更有利於提升裁判品質的環境。並搭配漸進逐步擴大強制律師代理、保障人民應訴便利性、強化促進訴訟程序及替代裁判之紛爭解決機制，採行便利原住民或部落接近使用行政法院、專業委員參與、行政訴訟之調解、防杜濫訴等配套制度，爰擬具行政訴訟法部分條文修正草案。」
雖本次修正，在學理上無重大意義，然在組織層面上，乃重大變革，以下整理本次修正之相關重點。 焦點檢視
一、建構堅實第一審的訴訟結構
（一）修正前問題
修正前行政法院分為三級，包括最高行政法院、高等行政法院、地方法院行政訴訟庭，此可參行政訴訟法第3條之1。 然而，若聚焦於「地方法院行政訴訟庭」此種立法例，將發現其有「地方法院行政訴訟庭組織與審級割裂」之現象，即其在組織上隸屬於普通法院，但在審級上卻隸屬於行政法院。 （二）本次修法修正目標 本次修正之核心目標，乃在於取消地方法院行政訴訟庭，高等行政法院分設地方行政訴訟庭；並在辦理遷調時，派任符合改任資格且可獨任辦理案件之地方庭法官。 （三）地方行政訴訟庭改制 行政訴訟法第3條之1，並為了避免地方行政訴訟庭設置後，人民起訴不便，有「巡迴法庭」與「行政配套」，使人民訴訟便利性不打折，參行政訴訟法第232條，在行政配套上，司法院「電子訴訟文書（含線上起訴）服務平台」服務範圍擴至所有行政訴訟事件。 可參修正後之行政法院組織法第1條。 （四）調整各審級管轄範圍 本次修正，重新確認高等行政法院高等行政訴訟庭與地方行政訴訟庭管轄範圍，參行政訴訟法第104條之1。 （五）建立最高行政法院裁判不同意見書制度（行政訴訟法第259條之1） 最高行政法院所為終審確定裁判具有統一法律見解之功能，參與評議之法官對該裁判所表達之法律上意見，無論是多數或少數意見均有參考價值，如參與評議之法官對於裁判主文或理由之法律上意見與多數意見不同（包括贊成裁判之主文，而對其理由有補充或不同法律意見，或對於裁判之主文表示一部或全部不同法律意見），已於評議時提出，經記明於評議簿，並於評議決定後3日內補具書面者，得於裁判書附記公開該不同意見，爰增訂本條。 最高行政法院之裁判，因案情不同，可能以裁定（例如上訴不合法）或判決（例如上訴無理由）駁回上訴；廢棄原判決自為裁判；將案件發回原審法院、發交與原審法院或原第一審行政法院同級之他法院等情形。本條係於最高行政法院駁回上訴或廢棄原判決自為裁判之終審確定裁判始有適用，爰予明定。 二、漸進擴大律師強制代理
參行政訴訟法第49條之1。
三、近用司法
本次修法，明文保障原住民族、弱勢兒少、身心障礙者近用司法之權利。
（一）參照原住民族基本法第30條立法意旨及司法改革國是會議就「有效保障原住民族司法權益機制」之決議，配置相關司法措施以保障原住民權益，實有必要。爰參照上開規定及決議意旨，增訂本條規定，以便利原住民或經核定之部落就近尋求行政法院之權利救濟。惟兩造均為原住民或原住民族部落時（包括一造為原住民、另一造為部落之情形），如無其他管轄規定之適用，則回歸以原就被原則，爰為除外規定。（行政訴訟法第15條之3） （二）配合民事訴訟法新增第114條之1，貫徹弱勢兒少權益之保障，倘受訴訟救助之兒少因負擔訴訟費用而致生計有重大影響，許其得向法院聲請減輕或免除訴訟費用，並限定聲請期間，以避免程序久懸不決。於本法亦有準用之必要，爰新增準用民事訴訟法第114條之1規定。（行政訴訟法第104條） （三）依身心障礙者權利公約第12條及第13條之近用司法保障意旨，訴訟關係人如有聽覺、聲音或語言障礙，除當事人之輔佐人外，爰於第4項增訂更有彈性、足以支持其清楚表達之人陪同在場。所稱「其信賴之人」，係指與訴訟關係人緊密之重要他人，例如保母、好友等均屬之。具本條所定資格或關係之人，以經審判長許可為前提。另在場陪同人不得有妨害法庭秩序之行為。如其有影響訴訟進行之不當言行，或影響證人、鑑定人或其他訴訟關係人陳述時，自應由審判長視具體情況適時勸告或制止，俾維持法庭秩序，附此敘明。（行政訴訟法第122條之1、第150條） 四、防杜濫訴
原告起訴所主張之事實或法律關係，倘於客觀上無合理依據，且其主觀上係基於惡意、不當或其他濫用訴訟程序之目的，例如為騷擾法院或藉興訟延滯、阻礙被告機關行使公權力；抑或一般人施以普通注意即可知其所訴無據，而有重大過失，類此情形，堪認係屬濫訴。現行規定對於上述濫訴仍須以判決駁回，徒增被告機關訟累，亦造成行政法院無益負擔，浪費有限司法資源外，更排擠其他真正需要司法救濟之人，且恐拖延正當行政行為之行使，而不利於公共利益，故為維護公共利益及合理利用司法資源，應將不得濫訴列為訴訟要件。原告之訴如違反此要件，其情形不可以補正；或可以補正，經命補正而未補正者，行政法院均應以其訴為不合法，裁定予以駁回，爰於第1項增訂第11款。（行政訴訟法第107條、第249條）
五、替代解決紛爭之機制
（一）強化和解
為求當事人間之紛爭得以有效解決，於必要時，行政訴訟亦得併就當事人訴訟標的以外之事項試行和解，爰於第1項明定之。（行政訴訟法第219條） 為協助行政訴訟之當事人相互讓步，謀求雙贏，並達到紓解訟源，減輕法官工作負擔之效果，民事訴訟法第377條之1及第377條之2關於法官提出和解方案之規定，其性質與本法不相牴觸，爰予明文準用，以資明確。（行政訴訟法第228條之1） （二）增訂調解 行政訴訟攸關公益，調解程序除須經當事人合意外，亦應在當事人就訴訟標的具有處分權且無礙公益維護之前提下進行。又為使當事人之紛爭有效解決，必要時亦得併就當事人訴訟標的以外之事項，併予調解，或使第三人經行政法院許可或通知後參加調解，爰參照第219條及民事訴訟法第420條之1第1項規定，予以明定。（行政訴訟法第228條之2） 為謀求當事人間之紛爭得以有效解決，並加強調解功能俾達到消弭訟爭之目的，依本法成立之調解亦宜賦予執行力。（行政訴訟法第228條之3、第305條第4項） 六、見解統一機制
為堅實第一審行政法院，原由高等行政法管轄並適用通常訴訟程序之事件，部分改由地方行政法院管轄，高等行政法院則為該事件之上訴審終審法院。依此，適用通常、簡易、交通裁決訴訟程序之上訴事件，均有確保裁判見解統一之必要。高等行政法院受理上訴事件，因先前裁判已有複數紛歧見解之積極歧異（包括最高行政法院未經統一之裁判相互間、相同或不同高等行政法院第二審裁判相互間或最高行政法院未經統一之先前裁判與高等行政法院第二審裁判間有法律見解歧異），而有確保裁判見解統一之必要，即應以裁定移送最高行政法院裁判，爰為第1項規定。
鑑於當事人為訴訟程序之主體，為周全對當事人程序參與權之保障，應使當事人得促請受理上訴事件之高等行政法院行使第1項裁定移送最高行政法院之職權。然為確保裁判見解有統一之必要性，並避免當事人聲請浮濫，過度增加高等行政法院負擔，故其程序準用行政法院組織法第15條之4，爰增訂第2項規定。考量第104條之1第1項但書事件之範圍有限，高等行政法院為該事件之上訴審終審法院，基於程序經濟，應先表示有原則重要性之法律見解，如嗣後有歧異之法律見解歧異時，再行統一即可，爰不準用行政法院組織法有關「原則重要性提案」之規定。又簡易訴訟或交通裁決事件上訴之當事人，其提起上訴固無律師強制代理規定之適用，但其如欲依第2項規定聲請移送，因涉及確保裁判見解統一之法律專業性，亦應準用行政法院組織法第15條之4第2項之律師強制代理規定，乃屬當然。 最高行政法院如認高等行政法院裁定移送之上訴事件，未涉及裁判見解統一之必要（例如：並無上訴審裁判法律見解歧異存在或受理時雖有上訴審裁判法律見解歧異存在，但於裁定時見解已經統一），應以裁定發回。為避免受發回之法院又檢具其他事證再次裁定移送最高行政法院，使事件來回擺盪影響當事人訴訟權益，受發回之高等行政法院不得再將該上訴事件裁定移送最高行政法院，爰於第4項明定。（行政訴訟法第263條之4） ◎本文出處： 行政訴訟堅實第一審新制，月旦法學教室第238期
法領域： 行政訴訟法、行政法院組織法
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