劉依俐

前言

自2019年12月30日武漢市中心醫院醫師李文亮於同學群組發布關於華南海鮮市場肺炎疫情的資訊，2019新冠肺炎¹除迅速擴散中國各省及造成湖北省武漢市封城應對外，更藉由航空、海運等運輸方式擴散至世界各國。

我國於今(2020)年1月21日出現首例女台商感染後，政府擬訂多種因應政策，1月24日禁止口罩出口²、1月31日將「一般醫用口罩及外科手術口罩」公告為刑法251條³所規定的生活必需用品，阻絕囤積、2月23日衛生福利部宣布衛福部醫事司2月23日在官網上公告「醫事人員出國規定」，限制醫事人員出國，限制對象將以醫院第一線直接與照護病患相關之醫事人員為主⁴、教育部更宣布自3月17日起到本學期上課日為止，高級中等以下學校全面停止學校師生出國⁵，上述措施對於我防疫均有所助益，但禁止特定身分人員出國的限制，合法嗎?

壹、憲法明文對遷徙自由的保障

憲法第10條明定｢人民有居住及遷徙之自由。｣，遷徙自由包括人民得隨意旅行移居國內任何處所，尚包括人民得自由出國或由國外返回國內，在釋字第454號解釋文中明文｢憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括出境或入境之權利。對人民上述自由或權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，並以法律定之。｣、復於釋字558號解釋中重申｢惟為維護國家安全及社會秩序，人民入出境之權利，並非不得限制，但須符合憲法第二十三條之比例原則，並以法律定之。｣

貳、遷徙自由如何限制?

承前述釋字所述，遷徙自由在符合憲法第23條⁶的情況下，能以法律限制，諸如刑事訴訟法第93-2條賦予檢察官、法官於具有必要性且符合法定要件之情況下，得逕行對被告限制出境、出海，俾利保全被告到案，以防免被告逃匿國外；稅捐稽徵法第23條3項⁷針對欠稅達一定金額之個人或營利事業負責人亦得由財政部函請內政部移民署限制其出境。

參、禁止特定身分人員出國是否合法?

一、法律依據

(一) 限制醫護人員出國：⁸

1. 醫師法第24條｢醫師對於天災、事變及法定傳染病之預防事項，有遵從主管機關指揮之義務。｣
2. 醫療法第27條1項｢於重大災害發生時，醫療機構應遵從主管機關指揮、派遣，提供醫療服務及協助辦理公共衛生，不得規避、妨礙或拒絕。｣

(二) 限制高中以下師生出國?⁹

1. 傳染病防治法第7條｢主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。｣。
2. 嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第7條｢中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。｣。
3. 災害防救法第31條第1項第11款｢各級政府成立災害應變中心後，指揮官於災害應變範圍內，依其權責分別實施下列事項，並以各級政府名義為之：十一、其他必要之應變處置。｣

二、前述法律能否限制遷徙自由?

(一) 醫師法第24條：

醫師法依該法第1條明文¹⁰規範對象為醫師，能否依此限制｢於醫院服務之醫事人員及社工人員｣¹¹即有疑問，另查該條文規定醫師有遵從主管機關指揮之義務，主管機關因應的方式無從鉅細靡遺悉加規定，因以不確定法律概念予以規範，但指揮二字縱依適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷¹²，應在規範有關工作時、地、處理程序等與工作有關事項、尚難認主管機關的指揮含括能限制遷徙自由，故以該條限制出國，法律明確性亦有疑義。

(二) 醫療法第27條1項

該條文明文規範對象為醫療機構，醫療機構提供醫療服務或協助辦理公共衛生與限制醫護人員出國並無關聯，以該法限制即有疑義。

(三) 傳染病防治法第7條

依該法第2條所稱主管機關在中央為衛生福利部¹³，教育部配合宣布如為教育部自行宣布即有主體適格疑義¹⁴，縱為衛生福利部宣布，從條文中亦無授權機關以命令限制出國的明文或概括條文，該法並非限制出國之依據，再參酌同法第58條1項5款¹⁵、第58條2項¹⁶，對無傳染他人之虞之人，主管機關應立通知入出國管理機關廢止其出國（境）之限制，更何來限制未經感染人出境之道理。

(四) 嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第7條、災害防救法第31條第1項第11款

若欲以上述條文之｢得實施必要之應變處置或措施｣、｢其他必要之應變處置｣限制出國，除有前述法律明確性疑問外，在限制出國是否符合比例原則的最小侵害性也值得思索，如果是為了避免高中以下師生出國返國後將國外病毒帶回本土，僅要依相關規定施與隔離觀察即可，況且難道非高中以下師生出國即不會有帶回病毒疑慮?為何要限制高中以下師生出境令人玩味。

肆、小結

大法官第690號解釋中認為當時傳染病防治法第37條1項之｢必要之處置｣包含強制隔離在內之部分，對人身自由之限制，尚不違反法律明確性原則，亦未牴觸憲法第二十三條之比例原則，其中更以｢強制隔離既以保障人民生命與身體健康為目的，而與刑事處罰之本質不同，故其所須踐行之正當法律程序，自毋須與刑事處罰之限制被告人身自由所須踐行之程序相類｣以隔離目的來區分對人身自由拘束的審查密度。

若依前述解釋思維，限制人身自由都屬合法，限制出境更應被允許，但在此引用許玉秀大法官於690號解釋不同意見書所言｢一個社會的文明程度，取決於對正當程序的堅持與實踐能力。緊急危險不能成為正當程序的例外。愈緊急，愈應該嚴謹有效地遵守正當程序，因為緊急情況最容易出現致命的悲劇。｣，筆者認為行政機關據以限制特定人員出境的法律依據均非有理由，應於修法時聽取會同相關機關使相關條文完善，如修法緩不濟急，則應由總統發布緊急命令並由立法院追認，才是民主法治國家應有做法，而非由行政機關於國家危急之際無限擴權。

註釋

1. Coronavirus disease 2019 (COVID-19)　返回內文
2. 紡織材料製口罩管制出口，籲請出口業者注意https://www.mof.gov.tw/singlehtml/384fb3077bb349ea973e7fc6f13b6974?cntId=d16ae8dc739b428f80bef3c1fb369c3b　返回內文
3. 刑法第251條1項｢意圖抬高交易價格，囤積下列物品之一，無正當理由不應市銷售者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科三十萬元以下罰金：一、糧食、農產品或其他民生必需之飲食物品。二、種苗、肥料、原料或其他農業、工業必需之物品。三、前二款以外，經行政院公告之生活必需用品。｣ 　返回內文
4. 隨後於27日修改限制範圍https://www.mohw.gov.tw/cp-16-51720-1.html 　返回內文
5. 高中以下學校全面停止師生出國https://www.edu.tw/News_Content.aspx?n=9E7AC85F1954DDA8&s=377DC75FB0C50AA3 　返回內文
6. 憲法第23條｢以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。｣ 　返回內文
7. 稅捐稽徵法第23條3項｢在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐逾法定繳納期限尚未繳納完畢，所欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新臺幣一百萬元以上，營利事業在新臺幣二百萬元以上者；其在行政救濟程序終結前，個人在新臺幣一百五十萬元以上，營利事業在新臺幣三百萬元以上，得由財政部函請內政部移民署限制其出境；其為營利事業者，得限制其負責人出境。｣ 　返回內文
8. 一線醫護禁出國　衛福部：於法有據 http://www.bcc.com.tw/newsView.4010164 　返回內文
9. 高中以下師生停止出國 違者處5到100萬元罰鍰 https://udn.com/news/story/120960/4431026 　返回內文
10. 醫師法第1條｢中華民國人民經醫師考試及格並依本法領有醫師證書者，得充醫師。｣ 　返回內文
11. 防疫期間醫院醫事人員及社工出國與相關補償規定 自2月23日適用https://www.mohw.gov.tw/cp-4635-51720-1.html 　返回內文
12. 釋字545參照。 　返回內文
13. 傳染病防治法第2條 ｢本法主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。｣ 　返回內文
14. 高中以下學校全面停止師生出國https://www.edu.tw/News_Content.aspx?n=9E7AC85F1954DDA8&s=377DC75FB0C50AA3 　返回內文
15. 傳染病防治法58條1項5款｢主管機關對入、出國（境）之人員，得施行下列檢疫或措施，並得徵收費用：五、對未治癒且顯有傳染他人之虞之傳染病病人，通知入出國管理機關，限制其出國（境）。｣ 　返回內文
16. 傳染病防治法58條2項｢前項第五款人員，已無傳染他人之虞，主管機關應立即通知入出國管理機關廢止其出國（境）之限制。｣ 　返回內文