吳宏一
- 岩信聯合會計師事務所會計師
丁意如
- 岩信聯合會計師事務所會計師
壹、前言
1990年代，臺灣環保意識開始抬頭，當時台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）為設立電廠經常受到地方抗爭而無法順利建廠，因此政府於1991年開始對民營電廠（Independent Power Producer, IPP）招商引資，希望透過民營電廠的經營緩和電廠與周邊居民的關係，中央政策鼓勵臺灣民間及外商投資（如：日商東京電力公司），從1995～2006年共有三波共9家民營電廠建廠完成並與台電公司單獨簽訂購售電合約（Power Purchase Agreement），當時的基本放款利率水準約7%～10%，是以購售電合約的投資報酬率在合約期間約當簽約當時的利率水準。2012年5月，政府政策開始推動電價合理化，開始調漲電價，電價調漲造成民怨，台電公司當年度大虧，而民營電廠反而獲利頗豐，是以開始有輿論及民代檢討IPP業者與台電公司簽訂之購售電合約是否合理。購售電合約的合約費率在1995～2006年間是一個合理的交易，但是到了2012年，臺灣基本放款利率水準約3%，購售電合約卻享有7%～10%的投資報酬率，在2012年的時空背景下變成了暴利；然而民營電廠認為，應該遵守原合約訂定之計價費用，政府不應因為臺灣利率水準變遷而變動費率，而民營電廠日商等外資股東無法理解政府為何可以在招商時承諾的投資報酬率，在10年後會因為臺灣經濟環境變遷，而要求調整，違背招商時合約簽訂的承諾，初步拒絕調整費率，是以，公平交易委員會遂於2012年下半年度開始立案調查，後於2013年3月15日對9家民營電廠提起裁罰約新臺幣60億元，續後衍生民營電廠與公平交易委員會行政訴訟纏訟9年後，最後於2022年6月由最高行政法院首先對長生電力股份有限公司做出109年度上字第847號判決，長生電力股份有限公司敗訴，全案定讞。本文擬就前述判決爭點由法律及會計觀點分析。
貳、最高行政法院109年度上字第847號判決
一、公平交易法之規範
依照公平交易法第14條規範，聯合行為之構成要件為：(一)行為主體係具水平競爭關係之事業；(二)事業間具有契約、協議或其他方式之合意；(三)事業間之合意係對商品或服務之價格、限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動予以決定；(四)須足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能。依照最高行政法院解釋，所謂「足以」影響市場功能，解釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上有影響市場供需功能之危險為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要。準此，聯合行為之成立，只要客觀上有影響市場供需功能之危險為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要，且與合意內容有無法律上拘束力，合意後有無實際執行或事業是否因聯合行為獲得實際利益無涉，是聯合行為所要求之限制競爭效果的程度，僅具危險性即足。
二、判決爭點
(一)發電市場界定
最高行政法院判決書就發電市場之認定，認為臺灣本島為單一電網，並認為界定市場必須考量電力需求替代性，無論IPP業者燃煤或天然氣發電，最終產品皆為電力，是以認為各IPP業者所提供之電力特性相同，有水平競爭關係。「各IPP業者廠址雖位於不同區域，惟其電力透過變電所輸送予台電公司後，均由台電公司考量電力系統安全情況下，依照經濟調度原則於國內本島單一電力網下統一調度電力，則台電公司透過變電所及電力網路之快速輸送，易於全國各IPP間選擇或轉換交易對象，並因電力之大水庫理論性質而根本無法將不同IPP業者之電力區分使用」 ，認定本案IPP業者間之地理市場，應屬於同一臺灣全島，從而進一步認定本案IPP業者係屬同一地理市場之水平競爭關係業者。
(二)同一產銷階段之認定
IPP業者彼此間處於同一產銷階段，其電力產品具有替代性，得以透過較有利價格爭取更多交易機會，而具有水平競爭關係：
1.IPP業者在電力供需之體系中，係相當於台電公司之上游電力供應廠商，彼此間處於同一產銷階段。
2.台電公司與IPP業者所簽訂之25年期訂購售電合約，並非沒有協商、調整之可能，而原審臺北高等行政法院無視於2007年間，台電公司與IPP業就關於燃料成本（費率）調整機制修訂為按即時反映調整機制之事實，原審臺北高等行政法院逕以簽約後價格已固定、數量由台電公司調度，曲解修約購售電費率亦係各IPP業者一體適用，遂認IPP業者無從變動價格與數量而不具競爭關係。然而台電公司最終對各IPP業者支付之電費及平均價格隨實際購買量而不同，實際平均交易價格係隨最終發電量而產生變化，亦即市場上之價格仍由需求數量與供給數量共同決定。在本案實際交易電量及平均價格並未確定之狀況下，IPP業者對交易數量及價格自仍有決定或影響之空間。
(三)能量費率 為競爭因素
依「經濟調度原則」、「優良電業運行慣例」，能量費率之高低，確為台電公司是否優先調度購電之重要考量因素，台電公司除考量價格因素外，縱有考慮其他因素而決定交易與否，惟價格如係台電公司決定交易對象之重要因素，即不應忽視該競爭因素，而逕予否認9家IPP業者彼此間有水平競爭之關係。
參、本案判決爭點之具體分析
一、發電市場界定
最高行政法院顯然認為，只要IPP業者產出之電力相同，即產出電力有替代性，而且台電公司在收購之後電力可以在臺灣本島統一調度電力，即認定本案IPP業者係屬同一地理市場之水平競爭關係業者。然而電業法將電業權區分為發電業、輸電業、配電業，且三種電業權營業區域及內容截然不同。是IPP業者間，本件若能形成具競爭因素之「發電市場」，應該要與「輸電業、配電業」市場加以區隔，不可將發電業、輸電業、配電業混為單一市場。而電力之特性係電力於運送過程中每隔一定距離會發生電力之耗損，同時大量電力之遠距離輸送，對電力系統的穩定度會造成一定程度的影響，使電力系統的「體質」變差，故發電業者之電力輸送，往往係就近供給，因此IPP業者坐落於不同縣市之民營發電業者之地理市場，難論為同一地理市場。
二、同一產銷階段之認定
IPP業者彼此間處於同一產銷階段，其電力產品具有替代性，得以透過較有利價格爭取更多交易機會，而具有水平競爭關係：最高行政法院認為，台電公司基於電力收購方，因為9家IPP業者與台電公司簽約及商轉時間皆不同，最早簽約的和平電廠公司與最晚簽約的商轉星元電力公司在容量及能量費率計算上即有相當大的差距，最高行政法院認為，台電公司必然會考量用最經濟費率優先調度，是以IPP業者顯有在同一產銷階段之競爭關係。然而依照購售電合約，每家IPP業者只能單獨售電給台電，並且有合約保證之必需發電量，只能接受台電發電調度之指令，並沒有辦法議價，何來有相互競爭之關係，且基於電力耗損之成本，位於臺南的電廠也必然係因南部電力之需求而供給南部地區，位於花蓮的和平電廠則供給宜蘭冬山高壓變電所，而電力南北調度則為台電公司輸配電統一調度之權責，實與IPP業者無涉。
三、能量費率為競爭因素
台電公司與IPP業者與台電間之購售電契約係採取躉購制度，在電業法規範下，購售電費率係屬固定，IPP業者皆應接受台電公司電力調度，售電數量及價格亦繫於台電公司之調度，且公平交易委員會與台電亦無法提出台電有因為IPP業者調降躉購費率而因此獲得額外之發電容許量之歷史證據，故IPP發電業者間，難謂屬於經濟學上之競爭關係......（閱讀全文請參考月旦會計實務研究或月旦知識庫）
全文刊登於月旦會計實務研究，第57期：國際SPAC發展現況探討 訂閱優惠
