財政紀律法與稅式支出評估作業辦法是否徒具形式？

文章發表： 2020/01/16

吳俊志

執業稅務律師

今年甫施行的財政紀律法第6條，為了健全財政，避免各行政機關濫用租稅優惠，於是中央政府各級機關所提稅式支出必須編制稅式支出報告，並且授權行政機關訂定辦法。準此，財政部制定了「稅式支出評估作業辦法」草案，事實上，92年時便已公布「稅式支出評估作業應注意事項」，規定每年度稅收損失在五千萬元以上的法案，都必須由主管機關提出稅式支出報告。但遺憾的是，很多稅式支出法案，甚至直到三讀通過，稅式支出評估報告都尚未完成。如106年即施行的發展觀光條例第49條「觀光遊樂業、觀光旅館業及旅館業配合觀光政策提升服務品質，經中央主管機關核定者，於營運期間，供其直接使用之不動產，應課徵之地價稅及房屋稅，得予適當減免。」，其稅式支出直到現在都還在財政部審理中¹。

「稅式支出評估作業辦法」及「稅式支出評估作業應注意事項」概述

「稅式支出評估作業辦法」第4條第1項第4款、「稅式支出評估作業應注意事項」都要求每年度稅收損失在五千萬元以上的法案，都必須由主管機關提出稅式支出報告。其中應該要說明財源籌措的方式(錢從哪來？)、效益量化分析、稅收損失金額(有多少效益？有多少稅損？)，並且必須經過「財政部、本院主計處、經濟建設委員會與研究發展考核委員會等相關機關及學者專家就所研提之評估方案會商」，同時注意事項第6條規定：「立法委員提案之稅式支出法案，業務主管機關於參與立法院相關委員會審查該法案前，應參酌第三點及第四點規定之評估作業流程辦理」。

換句話說，我們必須知道每個稅式支出可能有少效益(例如：電動車減免貨物稅可以增長多少銷售量)？同時知道可能造成多少稅損，更重要的，對量能原則造成的影響多大(例如：電動車的租稅優惠是否會造成與燃油車的不公平競爭)？這樣立法院在審查的時候，才有足夠的資訊判斷是否符合納稅者權利保護法第6條第1項：「稅法或其他法律為特定政策所規定之租稅優惠，應明定實施年限並以達成合理之政策目的為限，不得過度。」，以符合比例原則的要求。

「稅式支出評估作業應注意事項」難以落實的現況

但事實上，即便財政紀律法施行，稅式支出的許多要求仍然無法貫徹。其中常見的是法案送進立法院時，稅式支出報告還沒完成，甚至等到出了委員會才送來，根本無法實質審查。其次，如果是立法委員提出的法案，由於委員會召委排審的時間不是行政機關能控制的，注意事項第6條雖規定：「立法委員提案之稅式支出法案，業務主管機關於參與立法院相關委員會審查該法案前，應參酌第三點及第四點規定之評估作業流程辦理」，但如業務主管機在委員會審查前根本無法評估完成，也是相當常見，況且不管是辦法還是原本的注意事項，事實上都不拘束提出稅式支出法案的立法委員。

小結

按財政紀律法第6條第2項、第7條分別規定：「經評估確有採行稅式支出之必要者，應就稅式支出法規實施效益及成本、稅收損失金額、財源籌措方式、實施年限、績效評估機制詳予研析，確保其可行且具有效性。」、「各級政府及立法機關制（訂）定或修正法律、法規或自治法規時，不得增訂固定經費額度或比率保障，或將政府既有收入以成立基金方式限定專款專用。」。以上規定要求主管機關為稅式支出評估，並且要求行政機關跟立法院在制定法律時，都不能把既有的收入拿來綁定專款專用的基金，以免對於財政的彈性大幅限制。

以上的修法固然立意良善，但罰則的部分只有第17條的「公務員違反本法規定者，應移送監察院彈劾或糾舉。」但提出稅式支出報告這件事，本法並未規定提出之期限，導致行政機關最後「只要有提就好」的補程序。對於立法委員提出的稅式支出，或是政務官決定的稅式支出不符效益，只能要求其對財政紀律負起政治責任，而就行政機關的怠惰，則宜於辦法中明定應提出稅式支出的期限，以及稅式支出有重大落差時的對應機制，方屬正軌。