編輯部
壹、前 言
行政罰法第7條第2項規定將有代表權人之故意、過失，與職員、受僱人或從業人員之故意、過失，均推定為法人、非法人團體或行政機關、其他組織之故意、過失，是否妥適？非無疑慮。本文將嘗試從立法理由加以解析，並以實際案例說明稽徵實務處理此類案件之困境。
貳、立法理由解析
行政罰法第7條規定：「Ⅰ.違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。Ⅱ.法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」
立法理由略以：「一、現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1項明定不予處罰。二、現行法律規定或實務上常有以法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織作為處罰對象者，為明其故意、過失責任，爰於第2項規定以其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，視為該等組織之故意、過失。」
上開立法理由引自法務部主管法規查詢系統，稍一對照，即可發現其竟指出「代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，視為該等組織之故意、過失」，與條文係「推定」有別，為何如此呢？
實際上，法務部所擬行政罰法草案第7條第2項確實是規定「視為」，但於立法院審查時將「視為」改為「推定」，這似乎是行政法領域，繼行政程序法第128條第2項第2款規定，又一次立法委員審查結果與法理不一致之情形。
「視為」與「推定」有何不同？立法委員為何在審議行政罰法第7條第2項規定時，將「視為」改為「推定」？
學者指出，「視為」、「視同」、「以……論」均為法律上的擬制用語。擬制係法律就某種與典型事實不同類型的行為，給予相同法律評價的一種立法決定。擬制是法律效果的賦予，只有構成要件是否合致判斷的問題，被擬制的事實，不可舉反證推翻。至於推定，係屬「推定事實」，僅屬依據經驗法則而來事實認定之方法，進行推定的主體，必須就基本事實存在以及經驗法則存在負舉證責任。但被推定的事實容許提出反證推翻。如果透過「法律規定予以推定」，則屬「法律推定」。法律推定具有舉證責任轉換的效果，亦即經由法律推定之事實，主張該事實不存在之一方負舉證責任。被推定的事實，需符合經驗法則，故如有反乎經驗法則的事實存在，主張其存在之人即得提出「反證」，以推翻被推定的事實。
依上說明，可知立法委員將「視為」改為「推定」，無非是要賦予法人、非法人團體等組織有舉反證推翻的機會。畢竟在「視為」下，只要其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員有故意、過失違反行政法上義務之行為，就可認定法人、非法人團體等組織有故意、過失違反行政法上義務之行為。立法委員或許認為如此將剝奪法人、非法人團體等組織平反的機會；改為推定，法人、非法人團體等組織可以舉反證推翻依照經驗法則，認定其有故意、過失的事實，進而使其得因無故意、過失，依行政罰法第7條第1項規定免罰。這種思維，學者指出似有邏輯上的疑慮。
按司法審判實務向來認為，「我國民法之法人，應採法人實在說，其對外之一切事務，均由其代表人代表為之，代表人代表法人所為之行為，即係法人之行為，倘其行為侵害他人之權利，且合於民法所定侵權行為之構成要件，法人自應對被害人負侵權行為損害賠償責任」。最高法院108年度台上字第1038號民事判決也指出：「又按『代表』與『代理』之制度，其法律性質及效果均不同：『代表』與在法人組織法上不可欠缺，代表與法人係一個權利主體間之關係，代表人所為之行為，不論為法律行為、事實行為或侵權行為，均為法人之行為；代理人與本人則係兩個權利主體間之關係，代理人之行為並非本人之行為，僅其效力歸屬於本人，且代理人僅得代為法律行為及準法律行為。」惟學者指出，行政罰法上之行為，係因行政法上義務人與國家間之關係，故並不區分法律行為、事實行為或違法行為，只要是代表人或代理人之行為，即可各依其性質而受罰。
學者亦認為，從法人本質採法人實在說角度來看，代表人係居於法人的地位而為行為，故法人代表人或其他團體管理人之行為，既然稱之為「代表」人，即應「視同」法人或團體之行為，如此才不至於產生落差。亦即「代表人、管理人、其他有代表權之人」其「執行職務」行為之故意或過失，應「視同」為「該等組織之故意、過失」，從而該等組織即不可舉反證推翻。蓋既然已經認定「代表人、管理人、其他有代表權之人」有故意過失，怎可能再由其本身反證其無故意或過失？但「實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失」未必可以直接視同該法人或團體之故意過失，故「推定」為該等組織之故意、過失，則屬適當。是在立法技術上應區分二類而規定為：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人之故意、過失，視同該等組織之故意、過失。但其實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」且有學者進一步指出，所謂「推定」，應係指代表人對該等人執行職務之「監督」有故意或過失，而不是該等人之故意或過失直接軌屬給代表人，接著再歸屬給組織體，否則無法貫徹自己責任原則 。
相較於德國秩序違反法，僅以自然人為違反行政法義務之行為人。但該法第30條亦規定，對法人或組織體科處罰鍰，惟在法理上僅為自然人違反秩序行為之後果 。亦即當法人之機關或其構成員，因有觸犯刑法或違反秩序之行為，使法人獲取或將獲取不法利益時，該法人得作為附從效果被科以罰鍰。學者認為，此種立法方式之優點在於，可避開判斷法人責任之困難，又可達到制裁法人之目的。法務部草案規定視為，概念上比較類似德國立法例。
附帶一提，本條規定另有一個公開漏洞，就是自然人違反行政法義務行為，係由代理人或其職員、受僱人或從業人員為之者，行政罰法並未規定該等人之行為即視為自然人之行為，並以該等人之故意、過失，為其故意、過失。此漏洞，在稅法上別具意義，因實務上不乏自然人將其申報義務委由會計師或記帳士等專業人士代理者。就此議題，最高行政法院100年度8月份第2次庭長聯席會議提出三說，決議採丙說略以：「行政罰法施行後……人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」可資參照......（閱讀全文請參考月旦財稅實務釋評或月旦知識庫）
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