壹、前　言

我國主要民營金融企業素帶有家族企業色彩，在此時代背景因素下，金融控股公司法（下稱金控法）設有「大股東適格性審查機制」，並逐步推動「產金分離」及「金金分離」政策。觀察金控法之發展足跡，誠可謂金控法乃是一部將我國本土銀行帶往現代化、國際化之發展演變史。主管機關金融監督管理委員會（下稱金管會）剪斷家族臍帶，將我國本土銀行從「家天下」推往「公天下」之路程上，毋寧扮演一位拿著鞭子的教練、監督者，也是推手。

金融業於各國作為高度監管之行業，必然體現於主管機關行政權之寬度及深度上。惟本次2023年6月27日預告終止之金控法暨銀行法修正草案，大規模增訂違反大股東持股申報之法律裁罰規定，並針對大股東不當干預，賦予金管會前所未有之行政裁處權限，甚至能連根拔除大股東之身分，實令法界人士誠惶誠恐。在草案賦予如此廣泛之行政處分選項下，金管會應如何合理限縮其行政權之行使？究竟大股東合法與公司經營管理階層交流意見之界線何在？本文之討論即由此而生。

貳、大股東適格性審查評析

每個產業都有集團家族化之情形，大股東往往就是家族集團的原始創辦人，所有權及經營權均由大股東長期、高度掌控之情形並非罕見。何獨針對金融控股公司（下稱金控公司）及銀行業為監管？其法理基礎及監管合理性何在？

一、金控公司、銀行之大股東監管之合理性基礎

有鑑於銀行在金融市場扮演著資金中介機構之角色，並以其自有資本作為向大眾集資之擔保，管理著龐大的存戶資金，自背負相當之社會責任。而具有家族色彩之金控公司及銀行，縱使大股東創辦人已不具有董事職位，公司內部依然保有敬重大股東創辦人之企業文化。倘若金控公司或銀行因此配合大股東之指示而為投資及借款，或因大股東之要求，而利用其作為金融機構之資金優勢為大股東另外經營或控制之企業解圍，不啻將企業之風險與損失轉嫁由金融機構承擔，此將大股東利益列於首位之做法，恐致金融機構承擔過多風險，而危及其他投資人及廣大金融存戶之權益。

以上金融機構與控制者間分際爭議所產生之利益衝突現象所導致之不利益交易，輕者減損銀行商譽，重者影響存戶信心，造成銀行擠兌現象，甚至引發倒閉疑慮。金融穩定性一旦遭到破壞，往往容易產生系統性骨牌放大效應，而演變為整體社會經濟危機，負面影響更甚於其他產業。因此在法制演變上，不斷促使隨產業發展開枝散葉，且多具家族色彩之金融機構強化其公司治理之制度。

對於違反金融監理法規者，金管會結合其金融檢查，往往能在第一時間作成處分，獲得即時有效之嚇阻或懲戒效果。因此金控公司及銀行對於金管會行政監管權之戒慎恐懼及遵循，並不亞於後階段的司法判決。本文認為，於符合層級化法律保留及法明確性之前提下，金融產業作為一個高度監管之領域，適度賦予第一線監理機關有效之監管權力及執法手段，應可肯認。然主管機關於行使金控法所賦予之監管權力時，應如何符合行政程序法第7條之比例原則，乃為以下所討論之重心。

二、同一人、同一關係人持股申報制度之合目的性審查

本次金控法暨銀行法之修法草案，除將金管會之裁處對象擴及大股東藏鏡人，並增加金管會多重裁處手段間之裁量空間。吾人與其討論草案頒布前已存在之限期處分股權之規定，是否違反釋字第770號人民持有之股份應受憲法財產權保障之意旨；聚焦檢視金控法第16條同一人、同一關係人持股申報規定之合目的性，或更貼近金融實務現況之需求。

立法及行政行為均應有助於目的之達成。以比例原則下之「適當性原則」檢視現行金控法、銀行法關於同一人及同一關係人申報之規定，應著重於是否能確實查得實際上對金控公司及銀行真正握有控制力之人？此即為持股申報制度之規範核心。

金控公司法第16條第2項持有已發行有表決權股份申報應注意事項（下稱申報注意事項）第2條第2項規定，在同一人、同一關係人為法人，或為同一人、同一關係人以信託、委任等契約關係持有股份者為法人之情形，對該法人具有下列關係之自然人，均有申報義務：(一)持有超過25%股份或資本者；(二)作為信託之受託人或受信託所控制者，該信託之委託人、信託監察人、信託受益人等；(三)透過委任等契約關係為控制者；(四)具有決策權者。

現行規定即已要求層層揭露至最上層控股公司之持股25%以上之自然人股東或具有實質決策權之人為止。舉例而言，若母公司以孫公司名義持股，控制金控公司，依金控法第16條第2、3項、第4條第3項第3款、第1項第9款、申報注意事項第2條第2項之規定，該母公司雖未直接持有金控公司股份，但持有母公司股份25%以上的自然人股東仍應向金管會進行申報。可見，縱以複雜投資架構進行層層控股，背後具有真正決策權之自然人，最終仍無所遁形。

三、草案增訂「對金控公司有控制能力者」之必要性為何？

值得強調的是，縱使不具備任何契約、信託或控制性股權關係作為連結，只要該名自然人實際上對金控公司之經營管理享有決策權，在現行規定下即須揭露，且金管會對於「具有決策權與否」，具有審酌空間（discretion）。因此，現行法已能涵蓋各種型態上對金控公司真正握有控制力之自然人，而此等身分之人因能產生實際影響力之人；較有不當干預之實力及誘因。

惟本次金控法修正草案第16條之1就不當干預之行為主體，並未引用上述定義性規定，或就上述定義性規定進行調整，反而另外創設「對金融控股公司有控制能力者」之新概念，並定義為「持有金融控股公司一定比率以上有表決權股份者、實質受益人或其他對金融控股公司經營管理或決策有控制性影響者」。本文認為，對金控公司真正握有實際控制力之自然人既然是較易對公司決策進行不當干預之人，基於憲法平等原則及立法技術，持股申報及不當干預之主體予以差別對待須有正當理由，否則徒增概念區辨之困擾，且草案中實質受益人之概念似須引用洗錢防制法之規定，更有疊床架屋之疑慮，難謂恰當。

四、維護公司治理制度之兩道防火牆

「大股東適格性審查」與「不當干預之禁止」在規範邏輯上，應是金管會用以維護金控公司及銀行公司治理的兩道防火牆。

首先，在現行法下，欲收購金控公司股權達10%、25%及50%之自然人或法人須向金管會申報資金來源、投資架構、財報等文件，金管會並有決定是否核准持股之權限。金管會若認為該等投資人有任何不適任或疑慮之處，得不予核准該股權買賣交易。僅在有未依法申報，或申報不實之情形時，金管會方為限期處分股權，限制擔任董事或解除董事職位等較重之行政裁處。陽光是最好的防腐劑，藉由揭露及大股東審查制度，金管會有權決定何人是否適合成為「大股東」，此投資人篩選機制即為維護公司治理之第一道防火牆。

對於已經准予成為金控公司或銀行之大股東者，嗣後若有濫用其實力干預董事會決策之情事者，金管會有權採取限制擔任董事或解除董事職位甚至限期處分股權等高強度措施，此即為維護公司治理之第二道防火牆。

修正草案新增之「不當干預」條款既作為第二道防火牆，金管會在認定、裁處不當干預行為時，則應有相當之節制與界限，並受較高密度之比例原則審查，始符規範邏輯，而不致過度侵害受憲法財產權保障之人民股份持有權......（閱讀全文請參考月旦會計實務研究或月旦知識庫）

全文刊登於月旦會計實務研究，第68期：家族傳承重要議題──配偶剩餘財產差額分配請求權　 訂閱優惠

 

延伸閱讀

1. 金融業委託書一般徵求門檻之演變與影響
2. 從金管會裁罰案例談台灣銀行業法令遵循制度