經濟

【公共經濟實務】美國聯邦傳播委員會決議廢除「網路中立性原則」

文章發表： 2018/02/12

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簡大鈞

國立清華大學經濟系
國立政治大學法律科際整合研究所

背景

美國現任總統川普於2017年1月任命裴伊（Ajit Pai）擔任美國聯邦傳播委員會（Federal Communications Commission，簡稱FCC）的主席後，FCC於2017年底透過投票，表決廢除前歐巴馬政府在2015年所通過的網路中立性原則政策。

焦點短評

網路中立性原則（Net Neutrality），係指要求網際網路服務供應商（Internet Service Provider，簡稱ISP）與政府應平等地處理所有透過網路所傳輸的數據資料，不得對其進行過濾、阻擋，以及分類。亦即，不可依用戶身分、資訊內容、網站種類、平臺性質、接收裝置類型或通訊模式，而進行差別收費。

支持廢除「網路中立性原則」者通常為電信服務業，他們聲稱遵守該原則會致使網路流量負荷過重，因而，透過對消費者採取差別訂價，或是向耗費龐大流量的內容提供者、搜尋引擎、影片平臺或社群網站等收取費用，可適當地維持流量穩定並且暢通；反對廢除者則認為，網路服務應類似於水電、瓦斯與道路等基礎公共設施，屬於公共財之範疇，故供應商應受到適當規範，確保人人擁有平等使用網路的權利，同時避免網路資源遭到特定電信業者壟斷，並可促進言論自由與平等參與。

反觀國內，台灣通訊學會於2017年12月28日所舉辦的「2018通訊傳播前瞻與挑戰研討會」中，五大電信商總經理齊聚，其中，中華電信與台灣大哥大紛紛表示應放寬對電信業者之限制，並加強對OTT（over-the-top）業者之管理。尤其，台灣大哥大總經理鄭俊卿更點出主管機關（金融管理委員會、國家通訊傳播委員會）管制過於嚴格，限制了市場的創新發展，並以美國FCC廢除網路中立性政策作為舉例，應讓電信商在其業務範疇內保有更多訂價彈性。筆者認為，此處所指之OTT業者應主要為線上影音平臺，由於其影片的特性佔據了龐大流量，卻是憑藉著電信業者所提供的免費（因為消費者已代為支付）網路環境進行商業行為，進而不斷創造利潤，因而引來電信商不滿，並欲透過廢除「網路中立性原則」達到分潤之作法。

又，柯宗賢律師認為，我國法律與「網路中立原則」較為貼近者，為電信法第21條之規定：「電信事業應公平提供服務，除本法另有規定外，不得為差別處理。」。惟此處所稱之「公平提供服務」，嚴格上來說，係指要求對與電信商「存在契約關係」之使用者，所提供之服務而言，為一內部關係之規範。按筆者之解讀，應是指該條僅能適用於已成立契約關係之雙方，而非契約尚未建立以前。亦即，縱使電信商於事前針對流量與費率有所調整，並不會受此規定影響。然而，按該條之立法理由：「電信事業具有高度公共服務特性，能否完善、公平地提供民眾充分利用，影響人民之權益甚鉅，特依據憲法第7 條平等權規定之精神及電信事業提供電信服務之義務，爰規定本條俾保障人民使用電信服務之公平性。」，柯律師肯定其或可作為網路中立性原則之立論基礎。筆者認為，此亦呼應了網路服務被視為公共財之經濟觀點，因此，按本條原先之立法精神，保持網路中立性應有其必要性存在。

筆者認為，網際網路的價值即在於其自由分享的特性，倘若廢除「網路中立性原則」，恐讓原先開放式的設計概念轉變為封閉式環境，因而，使用者僅能被動地接收簽約的電信商所篩選後的頻道內容。而原本藉由網路平臺應運而生的新商業模式中，許多網路創作者或是小型、新興的影音資訊平臺，即可能會因為資力不足，導致無法向電信商支付費用，進而被屏蔽掉內容。創意必須透過交流才能夠產生激盪，當被限縮於固定的空間裡，對創新反而是一種阻礙。

另外，假使電信商旗下同樣擁有網路平臺，亦可能透過限速或阻擋消費者瀏覽競爭對手網路資訊的方式，造成資訊不對稱之效果，以強化自身的競爭力或市場占有率。又，若電信商業者對大流量的影音串流網站（例如Netflix）使用者予以限速，則因特定收視族群無法流暢地收看高畫質節目，該電信商即可能以綁定特定網站之策略，向消費者推出收看不延遲且高解析度之付費升級方案；或是選擇轉向這些大型影音串流網站收費，使其取得足夠順暢播放之網路流量。但不論選擇何種方式，最後的結果仍然可能轉嫁到消費者身上。電信業者雖然認為該產業的成長幅度係因法律規範而受限，筆者認為，多家電信商在網路吃到飽價格戰中的紅海策略，亦是讓情況惡化的主要原因之一，如果當初沒有削價競爭，消費者即可能針對自身財力衡量適合的方案，而不會一味追求無限制使用流量的高費率，此舉亦能達到電信商欲差別訂價之目的。

由此可知，雖然廢除該原則能讓網際網路服務提供商擁有更多元化的商業創新模式，但使電信商成為網路新世界的守門人，依其所需決定資訊的過濾機制，是否對於科技的進步、商業的活絡、知識的拓展以及言論的自由等，能夠帶來正面的幫助？這是值得身處資訊爆炸時代的每一個人，深入思考的問題。

財經小常識

公共財，此為經濟學中之概念，係對於財貨(goods)的分類，其具有「非敵對性（nonrivalry）」以及「非排他性（nonexclusion）」。
非競爭性，是指當任何人消費（使用）此財貨時，並不會減少其他人對該財貨的效益，例如有人收看免費的電視節目時，卻不會影響到別人觀看的權益；非排他性，是指任何人透過付費以消費此財貨時，不能排除未付費者使用該財貨（或者排除的成本很高），例如國防是由政府收稅後的預算支出，但無法排除保護未繳稅的國民。
紅海策略（Red Ocean Strategy），是指在現有的市場空間中競爭，在推銷中進行降價競爭。通常是企業在商品的市場需求增長緩慢，甚至開始萎縮時所採取的白熱化競爭策略。